Главная Менеджмент Менеджмент у державних організаціях - Цуруль О. А.

Менеджмент у державних організаціях - Цуруль О. А.

Тема 2. СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТОК СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

2.1. Американський та європейський підходи до державного управління

Вивчення державного управління належить розпочинати з аналізу його визначення, масштабу й галузі дослідження. Для цього ми розглянемо державне управління у 2-х підходах — американському і європейському.

Щоб зрозуміти американський підхід, слід розглянути історію розвитку державного управління. Із неї постають конкретні питання, як, скажімо, що таке управління — мистецтво чи наука, а також: чи відокремлена політика від управління? Ці питання створюють основу для розуміння державного управління в Америці.

Підхід Вільсона

Предмету державного управління поклала початок книжка, що вийшла під назвою «Дослідження управління», яку написав В. Вільсон в 1887 р., майже по 100 роках після заснування американської системи врядування. Центральні ідеї Вільсона можна визначити так:

• Управління має стати точною наукою, яка б ґрунтувалася на певних теоретичних засадах, мала б власний категоріальний апарат, власну методологічну базу тощо.
• «Наука управління — це найпізніший плід того вивчення політичної науки, яке розпочалося 2200 років тому», тобто управління є продовженням політичної науки.
• Розмежування політики і управління для того, щоб знайти засади, які допомагали б державним організаціям і службовцям визначити їх функції та роль.
• Зосередження державного управління для своїх засад має концентруватись у сфері бізнесу та методах управління ним.
• Піднесення управлінської професії, покликаної служити інтересам власників бізнесу, а саме, виконання завдання максимального збільшення прибутків, а також управління людськими і фінансовими ресурсами в найбільш ефективний, економічний і продуктивний спосіб.

Підсумовуючи головні положення позиції Вільсона, можна побачити, що він уявляв собі управління як розвинену науку з конкретними засадами, як розмежування політики й управління у функціях і ролях врядування, а також як основу для розвитку управління через методи управління бізнесом з наголосом на економічності й ефективності чи економічній раціональності. Віль­сонівська концепція науки управління зазнала певного впливу в термінах розвитку руху наукового управління Ф. Тейлора й розвитку засад управлінської школи від початку ХХ ст. до кінця 30-х рр. Однак протягом усього того періоду були альтернативи цим ідеям, які зрештою призвели до заперечення деяких вільсонівських концепцій і, зокрема, концепцій науки управління й розмежування політики й управління.

Підхід Вайта

Концепція науки управління значною мірою була дискредитована в 40-х рр. Великий підручник під назвою «Вступ до вивчення державного управління» (Leonad White. Study of Public Administration. 3rd edition, 1948), який написав у той час Л. Вайт, відкривається розділом «Мистецтво управління». Ось визначення Вайта: «Мистецтво управління — це керівництво, координування й контроль, які здійснюються над багатьма людьми для досягнення певної цілі. Це мистецтво пронизує всі рівні організації, зв’язуючи між собою багато професій, ремесел, спеціальностей; це внесок, який, хоч і так само необхідний, не є внеском менеджменту» White, 1948, р. 4).

Еволюція мислення в державному управлінні стає очевидною, якщо переглянути зміст 4-го видання підручника Вайта, здійсненого 1955 р. У ньому Вайт залишає розділ «Мистецтво управління», але додає розділ «Політика й управління». У цьому розділі він спростував і поховав вільсонівську позицію розмежування політики і управління. Вайт робить висновок: «Отож, твердження, що політика й управління — це окремі й автономні структури чи процеси в американській системі, очевидно хибне».

Отже, в американській перспективі була певна плутанина щодо визначення галузі державного управління. Уся ця галузь, її зміст, здається, є сумішшю політики, бізнесу й економіки. По суті, державне управління, якщо розглядати весь спектр його змісту, охоплює також соціологію, психологію і навіть деякі точні науки там, де йдеться про математичні методи. Отже, державне управління — це галузь, яка складається з багатьох дисциплін та сфокусована на процесах і функціях управління. Більш конкретне та вичерпне визначення державного управління звучить так: «Державне управління:

1) це спільні зусилля певної групи людей в контексті держави;

2) охоплює всі три гілки влади — виконавчу, законодавчу й судову, а також їх взаємозв’язок;

3) виконує важливу роль у формуванні державної політики, а отже, є частиною політичного процесу;

4) істотно різниться від приватного управління;

5) тісно пов’язане з численними приватними групами й окремими індивідами в забезпеченні громадських послуг» (Nigro and Nigro, Seventh edition, 1989).

Державне управління в європейській перспективі

Європейський підхід до визначення галузі державного управління та його змісту є дуже точним. Державне управління — це підгалузь права в європейському підході. Це, мабуть, віддзеркалює тривале асоціювання громадської служби, як це відбувалося в Європі, зі здійсненням законів та браком впливу в політичних процесах. Європейські державні службовці дотримувалися жорсткішого розмежування політики і управлінської діяльності.

Осягнення європейського підходу до державного управління можна розпочати з короткого аналізу державного управління в Німеччині.

Складові завдань державного управління є основним питанням при з’ясуванні суті галузі державного управління. Американський підхід переважно погоджується, що її визначають політичний процес і законодавчі рішення. За такої ситуації спостерігається змішування політико-адміністративних функцій.

Німецький підхід до завдань державного управління підтримує розмежування політики і адміністрування, спирається на правову основу для визначення цих завдань. Правові норми визначають межі влади, за допомогою якої державне управління здійснює свої обов’язки.

Критерії економічності й ефективності створюють основу для управлінського ухвалення рішень в американському підході. Правові норми забезпечують лише широкий масштаб і мету, на основі яких державний адміністратор може ухвалити конкретне рішення. Раціональність спирається на критерії економічності й ефективності, що їх можна визначити за допомогою таких кількіс­них методів, як аналіз витрат/прибутків. Німецький державний адміністратор діє на іншій основі, яку характеризують так: «Адміністратор може діяти інакше ніж бізнесмен, і його при цьому не звинуватять в ірраціональності. За наявної традиції верховенства закону у ФРН раціональність громадської дії насамперед забезпечується зведенням до купи норм і фактів, а також через визначення повноважень для кожної дії. Німецькі та європейські державні адміністратори мусять діяти в межах вкрай жорсткої бюрократичної системи. Необхідні умови для розуміння ними своїх завдань та методів ухвалення рішень виникають із глибокого й досконалого знання конституції, законів та адміністративних процесів. Їхня освіта повинна мати переважно юридичний нахил, а це значною мірою впливає на розвиток європейського державного управління.

Отже, ми розглянули два різні підходи до визначення державного управління. Американський підхід менш чіткий, але відкриває шлях для багатодисциплінного методу вивчення державного управління. Це пояснюється історією розвитку його в США, яка охоплює лише 100 останніх років. Модель, яку застосовують до американського підходу, ґрунтується на піднесенні методів господарського управління, де основою для ухвалення рішень є економічна раціональність.

Європейський метод ґрунтується на давнішій, заснованій на праві традиції, яка визначає вивчення державного управління як галузі юридичної чи правової освіти. Європейські державні адміністратори мають чіткіше визначений предмет державного управління.

Обидва підходи добре пристосовані для відповідних політичних, економічних та соціальних умов. Кожен з них дозволяє державним службовцям з високою якістю виконувати службові обо­в’язки державного управління, і це підтверджує їхню обґрунтованість.