Главная Экономика Книги Державне регулювання економіки - Чистов С. М.

Державне регулювання економіки - Чистов С. М.

11.3. Державне екологічне регулювання

Екологічне регулювання — це система активних законодавчих, адміністративних і економічних заходів і важелів впливу, які використовують державні органи різного рівня для примушування забруднювачів навколишнього середовища обмежити викиди шкідливих речовин у природні й техногенні середовища, а також для матеріального стимулювання сумлінних природокористувачів.

Важливу роль щодо цього відіграє інститут права, який чітко фіксує для фізичних і юридичних осіб межу припустимого в їхній екологічній поведінці і передбачає юридичну відповідальність за порушення цієї межі. Однак основний обсяг забруднень та інших видів порушення якості середовища, джерелом яких є матеріальне виробництво, транспорт тощо, не може бути усунений одномоментно в силу економічних і технологічних обмежень. Щодо цих джерел забруднень саме й застосовується екологічне регулювання, яке розраховане на більш-менш значний строк. Основи екологічного регулювання вводяться в дію законами про охорону навколишнього природного середовища.

Для ефективного екологічного регулювання першочергове значення має вибір правильного методу та інструментарію (важелів) регулювання. На ранніх стадіях екологічного регулювання, яке виходило з ідеології стримування зростання забруднення (пасивне регулювання), застосовувались в основному адміністративно-розпорядчі (регламентаційні) інструменти, екологічні стандарти й норми, дозвільні процедури. Під час переходу до нової ідеології в політиці охорони навколишнього середовища, орієнтованої на послідовне зменшення забруднення (активне регулювання), застосовувались деякі економічні регулятори — емісійні нормативи поетапного зниження забруднення, тимчасові дозволи на викиди і т. п. У країнах з розвинутою ринковою економікою в структурі механізмів прямого регулювання (адміністративно-правового примушення) з’явились нові й перспективні як адміністративно-розпорядчі, так і економічні інструменти.

Механізми прямого екологічного регулювання є гнучкими, тобто дають можливість диференційовано підходити до об’єкта регулювання й різних екологічних ситуацій, а також до визначення міри жорсткості регулювання. Ці механізми не виключають, а навпаки, передбачають надання державної допомоги підприємствам, зокрема на технічне переозброєння. Це дає задовільні результати щодо головного критерію економічної ефективності регулювання — величини питомих витрат для скорочення викидів. У реальній практиці екологічного регулювання країн Заходу величина державного стимулювання досягає за найскромнішими оцінками 0,1% ВВП.

У країнах Заходу механізми екологічного регулювання суттєво видозмінились, і процес цей триває. Головні вектори цієї еволюції — установлення тісніших зв’язків між регулюючими органами і кожним об’єктом регулювання, а також удосконалювання та збагачування арсеналу як регламентаційних, так і (особливо) економічних інструментів. В узагальненому вигляді механізм прямого екологічного регулювання, що застосовується нині в країнах з розвинутою ринковою економікою, має такий вигляд і структуру:

Регуляційні інструменти

• Спроби примусу:

• Порядок обов’язкової оцінки впливу на навколишнє середовище — екологічна експертиза.
• Прогресивні нормативи зниження рівня викидів (емісійні нормативи).
• Економічні санкції, адміністративна, цивільно-правова та кримінальна відповідальність за невиконання вимог емісійних нормативів.

• Інструменти матеріального стимулювання і підтримки:

• Інструменти, пов’язані з природоохоронною діяльністю держави.
• Пряме й непряме державне стимулювання підприємств.
• Багатофункціональні системи з елементами взаємостимулювання і взаємофінансування (перерозподільні системи, порядок переуступання дозволів на забруднення).

• Важелі економічного спонукання (цінове регулювання щодо товарів, виробів, продуктів):

• Цінова диференціація.
• Податки на вироби та продукти.
• Заставні системи.

• Допоміжні (нерегуляційні) засоби:

• Стандарти та норми-орієнтири граничних концентрацій і викидів.
• Зонування територій, плани землекористування.
• Відповідальність за правопорушення екологічного характеру, порядок покриття збитків у результаті забруднення середовища.

• Асоційовані засоби:

• Адміністративні податки;
• Фондостворюючі податки та платежі (на тимчасовій основі).
• Порядок обов’язкового страхування екологічних ризиків (у сфері управління небезпечними й токсичними речовинами).

В Україні поліпшення стану природного середовища та використання природних ресурсів можливе тільки за умови державної підтримки та регулювання цих процесів, особливо в процесі формування ринкових відносин, економічної свободи й безвідповідальності господарських структур та правового нігілізму, який поки що панує у свідомості підприємців.

Важливим засобом державного регулювання має бути Державна програма охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів, концепцію якої було створено в 1995 р.

Згідно з цією концепцією в Україні Генеральною стратегічною метою щодо охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів визнано такий розвиток її сучасного соціально-господарського комплексу, за якого не було б суперечностей між економічними інтересами, природокористуванням, збереженням цілісності екосистеми та досягненнями стабільного розвитку. Шлях до генеральної мети веде через послідовне вирішення низки стратегічних проблем:

• Забезпечення екологічної безпеки нинішнього і прийдешніх поколінь послідовним досягненням для кожного конкретного регіону належної якості середовища проживання.
• Відновлення та збереження біосферної рівноваги (на локальному, регіональному і глобальному рівнях) генетичного фонду тваринного і рослинного світу, а також ландшафтної різноманітності території України.
• Раціональне та комплексне використання природоресурсного потенціалу України, відтворення відновлювальних природних ресурсів в інтересах забезпечення добробуту, фізичного та духовного розвитку народу.
• Послідовне розв’язання проблем розвитку економіки України досягненням повної її біосферної сумісності.
• Створення системи екологічного законодавства та формування ефективного механізму його реалізації.
• Уведення в дію нового механізму регулювання природокористування на засадах поєднання адміністративних та економічних важелів: стягнення платежів за забруднення навколишнього середовища та використання природних ресурсів.
• Значне підвищення дійовості адміністративних і штрафних санкцій за порушення природоохоронного законодавства, застосування заходів для запобігання екологічним правопорушенням і злочинам.
• Розробка нової концепції та схеми розвитку продуктивних сил України в цілому та її окремих регіонів з урахуванням їхніх екологічних можливостей, значне скорочення в структурі народного господарства галузей важкої промисловості.
• Розробка найважливіших екологічних програм на підставі всебічного комплексного аналізу екологічного становища та перспектив розвитку економіки в цілому в Україні, окремих регіонах і містах.
• Визначення найважливіших пріоритетних напрямків природоохоронної роботи, в тому числі:

а) ліквідація наслідків аварії на Чорнобильській АЕС;

б) розв’язання проблем екологічного стану Дніпра та якості питної води;

в) запобігання забрудненню вод Чорного моря;

г) стабілізація екологічної обстановки в містах і промислових центрах Донецько-Придніпровського регіону;

д) знешкодження, утилізація та захоронення промислових токсичних відходів, в тому числі побутових.

• Забезпечення ефективного функціонування та вдосконалення системи державного контролю за додержанням природоохоронного законодавства на засаді взаємодії всіх контрольно-інспекційних служб у цій галузі, відповідних підрозділів підприємств, організацій та установ.
• Організація виробництва сучасної контрольно-вимірювальної апаратури та оснащення цією апаратурою відповідних служб природоохоронних органів.
• Створення мережі стаціонарних і пересувних технічних станцій контролю за джерелами забруднення природного середовища.
• Організація збирання, накопичення та обробки інформації про стан природного середовища з допомогою передусім інвентаризації існуючих систем моніторингу.
• Визначення та оцінка найбільш забруднених місць і головних джерел забруднення.
• Залучення до розв’язання екологічних проблем НАН України, науково-дослідних і конструкторських колективів та науково-технічного потенціалу підприємств і організацій ВПК на базі єдиної науково-технічної політики.
• Запровадження пільгового оподаткування частини продукту підприємств, спрямованого на реалізацію природоохоронних заходів, і пільгового державного кредитування розробки та впровадження екологічно безпечних і ресурсозберігаючих технологій, засобів виробництва, очисного устаткування, приладів для контролю за станом навколишнього середовища, будівництва природоохоронних об’єктів.
• Залучення на пільгових умовах іноземного капіталу для формування додаткових фінансових ресурсів на природоохоронні заходи.
• Завершення розпочатого будівництва очисних споруд у найбільш забруднених промислових центрах.
• Створення систем екологічної інформації з широким застосуванням сучасних засобів зв’язку.

Концепція цієї програми передбачає також розробку та реалізацію інших комплексних програм, спрямованих на досягнення балансу між рівнем шкідливого впливу на навколишнє природне середовище і його здатністю до відновлення.

Основними завданнями цього етапу є:

• Створення державної системи розробки екологічного прогнозу, збирання, систематизації, оптимізації та аналізу екологічної інформації, створення систем автоматизованого управління природоохоронною діяльністю.
• Перегляд і встановлення високих (на рівні європейських) екологічних нормативів і стандартів якості навколишнього середовища, удосконалення методів екологічного контролю на базі досягнень науки і техніки, визнання пріоритетності вимог екологічної безпеки.
• Розв’язання проблем очищення питної води з доведенням її якості до світових стандартів, розширення мережі, підвищення потужності та ефективності роботи очисних споруд міських каналізаційних господарств.
• Поступове відселення людей, які проживають в санітарно-захисних зонах промислових підприємств та інших екологічно небезпечних об’єктів.
• Екологізація матеріального виробництва на підставі комплексних рішень з питань охорони навколишнього середовища, раціонального використання та відтворення відновних природних ресурсів, запровадження нових технологій знешкодження й використання відходів, створення екологічно чистих джерел енергії та нових матеріалів.
• Науково обгрунтоване узгодження екологічних, економічних та соціальних інтересів суспільства на засаді поєднання досягнень екологічних, соціальних, природничих і технічних наук та прогнозування стану навколишнього середовища.
• Створення ринку купівлі-продажу прав на скиди й викиди забруднюючих речовин у природне середовище в межах встановлених лімітів.
• Організація в сільському господарстві використання земель на ґрунтозахисній основі з відновленням родючості ґрунтів, рекультивації зіпсованих земель, повернення в сільгоспоборот підтоплених і засолених угідь, перехід на застосуван- ня переважно біологічних методів захисту рослин та стимуляторів росту.

У майбутньому планується створити систему державного управління використанням природних ресурсів, регулюванням техногенного впливу на навколишнє природне середовище як складову частину управління загальним розвитком суспільства.

Основними завданнями тут є:

• Дальший розвиток системи державного моніторингу навколишнього природного середовища, прогнозування шкідливого впливу на навколишнє природне середовище, планування дій у надзвичайних ситуаціях на основі оцінок і сценаріїв розвитку подій.
• Започаткування впровадження автоматизованих технологій управління природними ресурсами та продуктивними силами.
• Розв’язання проблем розвитку великих промислових міст, забезпечення в них сприятливих умов для проживання людей.
• Забезпечення екологізації економіки, переорієнтація народного господарства, виходячи з потреб оздоровлення навколишнього середовища на базі найновіших технологій.

До важелів державного регулювання належать кадастри природних ресурсів — документи, які ухвалює законодавча влада і які призначено для забезпечення органів місцевої влади, підприємств, організацій, установ відомостями про стан природних ресурсів з метою їх раціонального використання та охорони, регулювання правових та економічних відносин, обґрунтування плати за використання.

З уже відомих і схвалених кадастрів природних ресурсів в Україні маємо Кадастр земельних ресурсів, який містить документи про правовий режим земель, їх розподіл між власниками та землекористувачами за категоріями земель, відомості про якісну характеристику й цінність земель.

Запровадження державного земельного Кадастру забезпечується проведенням топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідок, реєстрацією землеволодінь, землекористувань і договорів на оренду землі, обліком кількості та якості землі, бонітуванням та економічною оцінкою земель.

Державний земельний Кадастр ведеться за рахунок коштів державного, республіканського та місцевих бюджетів.

Державному обліку підлягають об’єкти, що шкідливо впливають або можуть впливати на стан навколишнього природного середовища, види та кількість шкідливих речовин, що потрапляють у навколишнє природне середовище, види й розміри шкідливих фізичних впливів на нього.

Підприємства, установи та організації проводять первинний облік у галузі охорони навколишнього природного середовища і безоплатно подають відповідну інформацію органам, що ведуть державний облік у цій галузі.

Важливим важелем державного регулювання є економічна експертиза. В Україні здійснюється державна, громадська та інші види екологічної експертизи. Проведення екологічної експертизи є обов’язковим у процесі законотворчої, інвестиційної, управлінської, господарської та іншої діяльності.

Екологічній експертизі підлягають:

• проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку галузей народного господарства, генеральних планів населених пунктів, схем районного планування та інша передпланова й передпроектна документація;
• техніко-економічні обгрунтування й розрахунки, проекти будівництва нових і реконструкції (розширення, технічного пе- реозброєння) існуючих підприємств та інших об’єктів, у тому числі військового призначення, що можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, незалежно від форм власності та підпорядкування,
• проекти інструктивно-методичних і нормативно-технічних актів та документів, які регламентують господарську діяльність, яка може негативно впливати на навколишнє природне середовище;
• документація зі створення нової техніки, технології, матеріалів і речовин, у тому числі та, що імпортується з-за за кордону;
• господарські рішення місцевого та загальнодержавного значення, реалізація яких може призвести до порушення норм екологічної безпеки та негативного впливу на навколишнє природне середовище.

Одним із регуляторів охорони навколишнього середовища є стандартизація й нормування. Вони здійснюються з метою встановлення комплексу обов’язкових норм, правил, вимог щодо охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Державні стандарти в галузі охорони навколишнього природного середовища є обов’язковими для виконання і вміщують відповідну термінологію, правила (режими) використання та охорони природних ресурсів, методи контролю за станом навколишнього природного середовища, вимоги щодо запобігання шкідливому впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров’я людей, інші питання, пов’язані з охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів.

Регулювання охорони навколишнього природного середовища забезпечується з допомогою системи екологічних нормативів. Система екологічних нормативів включає:

а) нормативи екологічної безпеки (гранично допустимі концентрації забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі, гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище, гранично допустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчування);

б) гранично допустимі норми викидів та скидів у навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин, рівні шкідливого впливу фізичних та біологічних факторів.

Екологічні нормативи, як і стандарти, повинні відповідати вимогам охорони навколишнього природного середовища та здоров’я людей від негативного впливу забруднень.

У разі необхідності для курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних та інших окремих районів можуть встановлюватись жорсткіші нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище.

Екологічні нормативи розробляються й запроваджуються в дію Міністерством охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Міністерством охорони здоров’я України та іншими вповноваженими на те державними органами.

До основних важелів державного регулювання відносять також екологічне страхування; підвищені норми амортизації основних природоохоронних виробничих фондів; договори на комплексне природокористування; оренду, передачу в постійне користування природоохоронних об’єктів та ін.

Нині набуло поширення екологічне страхування. Воно забезпечує можливість компенсації частини нанесених збитків і створює додаткові джерела фінансування природоохоронних заходів. Як збиток екологічне страхування розглядає шкоду, завдану несподіваною аварією, яка спричинила забруднення навколишнього середовища і виявилася в погіршанні якості основних фондів, здоров’я населення, продуктивності сільськогосподарського та лісового господарства, зменшенні корисності рекреаційних ресурсів.