Главная Финансы Місцеві фінанси - Гапонюк М. А., Яцюта В. П.

Місцеві фінанси - Гапонюк М. А., Яцюта В. П.

2. НАВЧАЛЬНО-МЕТОДИЧНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

2.1. МЕТОДИЧНІ ПОРАДИ ДО ВИВЧЕННЯ КУРСУ

Тема 1. Місцеві фінанси в складіфінансової системи України

Місцеві фінанси, будучи складовою публічних фінансів, є самостійною економічною категорією. Історично склалося так, що спочатку виникли державні фінанси, а потім від них відокремилися в самостійну економічну категорію — місцеві фінанси. У зв’язку з цим місцеві фінанси, як і державні, є також складовою частиною базису суспільства, оскільки являють собою певну частину виробничих відносин.

Тобто місцеві фінанси є об’єктивною формою економічних відносин, що пов’язані з розподілом і перерозподілом вартості валового внутрішнього продукту, у процесі яких відбувається формування та використання фондів грошових коштів, призначених для задоволення потреб регіонів країни. При цьому місцеві фінанси є важливою складовою фінансової системи країни, оскіль­ки вони беруть участь у розподілі та перерозподілі вартості валового внутрішнього продукту держави і забезпечують фінансування знач­ної частини витрат, пов’язаних з функціонуванням виробничої і соціально-культурної сфери.

Слід зазначити, що функціонування та подальший розвиток місцевих фінансів відбувається на основі відповідного правового забезпечення. Так, засади місцевих фінансів сформовані в положеннях Європейської хартії про місцеве самоврядування, Всесвіт­ньої декларації місцевого самоврядування, Декларації про принципи місцевого самоврядування країн СНД, Європейської хартії міст, Європейської декларації прав міст, Хартії українських міст. Конституція України, прийнята в 1996 році, в статті 142 встановила участь держави у формуванні доходів місцевих бюджетів, а в статті 143 визначаються джерела формування місцевих бюд­жетів. Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року місцеві органи влади мають право формувати та використовувати місцеві бюджети різ­них рівнів, вилучати та перерозподіляти кошти підприємств комунальної форми власності.

Об’єктивними передумовами виникнення місцевих фінансів є розвиток продуктивних сил, який відбувається відповідно до об’єктивних законів діалектики та законів розвитку суспільства, що неминуче впливає на формування фінансових відносин і приводить до виникнення їх нових сфер і ланок. Крім того, важливими передумовами виникнення місцевих фінансів є розвиток демократичних засад будівництва держави та розвиток ринкових відносин.

Так, розвиток продуктивних сил Прусії на початку ХI століття потребував проведення економічних і політичних реформ, при цьому значна увага приділялась реформі місцевого управління, що сприяло організації і розвиткові місцевих фінансів. Це пов’я­зано з тим, що в иконання управлінських функцій на місцевому рівні потребує певних фондів грошових коштів. Важливо зазначити, що сфера місцевих фінансів виділилась із загальнодер­жав­них фінансів майже 200 років тому, про що свідчать дослід­жен-ня, які були проведені В. І. Кравченком у його праці «Місцеві фінанси».

У Росії місцеві фінанси почали формуватися після земсь-кої реформи і створення органів земського самоврядування в 1864 році. Подальший розвиток місцевих фінансів у Росії відбувався до 30-х років ХХ століття. Слід зазначити, що після революції 1917 року радянський уряд розробляв деякі заходи щодо подальшого розвитку місцевих фінансів, але зміни, що відбулися у сфері економіки і політики країни призвели до змін у структурі власності на засоби виробництва, згортання демократичних основ розбудови держави, скасування поділу бюджету на державний та місцевий (у червні 1920 року), централізації фінансів і ліквідації значної частини прав, якими були наділені органи міс­це­вого самоврядування.

Практично відродження місцевих фінансів розпочалося в період перебудови і переходу до ринкових відносин у 1990 році, коли в СРСР були відновлені основи демократичного будівництва держави та значно розширені права місцевих органів самоврядування.

В Україні процес становлення та розвитку місцевих фінансів почав формуватися під керівництвом Центральної Ради в 1917—1918 роках. Але після ліквідації Центральної Ради робота припинилась. Самостійний розвиток місцевих фінансів в Україні почав здійснюватися з проголошенням незалежності України та прий-няттям перших законодавчих та нормативних актів Верховною Радою України та її урядом.

Слід зазначити, що з розвитком ринкових відносин роль місцевих фінансів у розподілі валового внутрішнього продукту постійно зростає. Так, в основних напрямах бюджетної політики України на 2002 рік передбачається, що в 2002 році за допомогою місцевих фінансів буде розподілятися приблизно 24,6% вартості валового внутрішнього продукту, що на 9,7 пункту більше, ніж у 2000 році.

У ринкових умовах господарювання подальше зміцнення місцевих фінансів пов’язане з розвитком форм власності. Так, поряд з державною, колективною, та приватною формами власності, розширила свої межі комунальна форма власності. Розвиток комунальної форми власності потребує того, щоб її власник, тобто територіальна громада та її органи самоврядування, мали право вільно використовувати власні фонди грошових коштів, які формуються на підприємствах комунальної форми власності. Крім того, у ринкових умовах господарювання, коли в державі на високий рівень підносяться демократичні принципи її подальшої роз­будови, значно розширюються права місцевих органів самоврядування, виникає необхідність передачі частини повноважень держави місцевим органам самоврядування і забезпечення їх фінан­совими ресурсами для виконання своїх функціональ­них обов’язків.

Специфічною рисою місцевих фінансів є те, що вони зумовлюють не просто взаємодію таких елементів, як місцеві бюджети, місцеві податки, місцеві позички, пільги, місцеві збори, а й механізм специфічних багаторівневих фінансових відносин, які виникають між різними гілками державних та місцевих органів влади й управління. Характерною рисою місцевих фінансів є те, що в процесі розподілу та перерозподілу грошових коштів бере участь значна кількість суб’єктів розподілу, причому кожен з них прагне задовольнити свої власні потреби в якомога більшій мірі, навіть за рахунок зменшення коштів іншого суб’єкта, тому ці відносини носять суперечливий характер.

Виконуючи свої функції, місцеві органи самоврядування не можуть обійтися без централізації частини вартості, створеної в процесі виробництва валового внутрішнього продукту. Така централізація відбувається з допомогою формування бюджетів, які створюються на різних рівнях місцевого самоврядування. У про­цесі формування та використання цільових централізованих фондів грошових коштів місцеві органи самоврядування впливають на формування та використання децентралізованих фондів грошових коштів підприємств різних форм власності, які знаходяться на тій чи іншій адміністративній території. Це відбувається не тільки через установлення місцевих податків і зборів, а й шляхом добровільного відрахування коштів у ті чи інші цільові фонди, які використовуються на певні заходи, передбачені планом економічного і соціального розвитку регіону.

З огляду на це до складу місцевих фінансів входить сфера фінансових відносин, яка виникає в процесі формування та викорис­тання централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів.

У сфері централізованих фінансових відносин чільне місце посідають бюджети різних рівнів місцевого самоврядування — Автономної Республіки Крим, обласні, районні, селищні та сільські. У загальному обсязі зведеного бюджету України на них при­падало в різні роки від 30% до 40 %. За рахунок цих бюджетів останнім часом фінансується 82% видатків на соціальний захист населення (без урахування витрат Пенсійного фонду та фонду «Чорнобиля»), 72% витрат на соціально-культурні заходи. Частина бюджетних ресурсів місцевих органів самоврядування — (30%) сконцентрована на обласному рівні, а 70% на рівні районів, сіл і селищ.

Схема 1. Склад місцевих фінансів

Слід зазначити, що ця ланка фінансових відносин, яка виникає в процесі формування та використання місцевих бюджетів різних рівнів, є найрозгалуженішою, тому що вона охоплює відносини, які виникають між органами самоврядування різного рівня, та пра­цівниками закладів освіти, охорони здоров’я, культури, спорту та інших установ, що фінансуються з місцевих бюджетів. Особ­­­ливо яскраво ці відносини проявляються при використанні бюджетних коштів та формуванні фондів оплати праці працівників бюджетних установ. Несвоєчасне формування фондів оплати праці та несвоєчасна виплата заробітної плати призводять до негативних економічних відносин і, навпаки, своєчасна та повна виплата грошових коштів працівникам бюджетної сфери сприяє виникненню позитив­них економічних відносин. Це пов’язане з тим, що за рахунок грошових коштів задовольняються певні потреби працівників бюджет­них установ.

Сфера децентралізованих місцевих фінансів являє собою сукупність економічних відносин, пов’язаних з формуванням, розподілом і використанням грошових фондів і нагромаджень підприємств і організацій комунальної форми власності. Специфіка цих економічних відносин полягає в тому, що вони в першу чергу проявляються між підприємствами та місцевими органами самоврядування як представниками власника цих підприємств. Слід зазначити також, що хоча фінанси підприємств комунальної форми власності функціонують на основі законодавства України, але водночас місцеві органи самоврядування мають право перерозподіляти фонди грошових коштів, які формуються на підприємствах комунальної форми власності, не тільки всередині підприємства, а й між підприємствами. Крім того, згідно з вимогами Бюд­жетного кодексу України 100% податку на прибуток кому-наль­них підприємств зараховується до відповідного місцевого бюджету. Місцеві ради можуть надавати пільги, або звільняти від податків ці підприємства в тій частині, у якій податки зараховуються до місцевого бюджету.

На підприємствах комунальної форми власності економічні відносини виникають також між керівництвом цих підприємств та їх працівниками, що пов’язано з формуванням та використанням фонду заробітної плати, фонду матеріального заохочення, амортизаційного фонду, оборотних коштів та інших фондів грошових коштів. Економічні відносини виникають також між комунальними підприємствами та підприємствами інших форм власності, які спілкуються між собою в процесі виробництва. Перебудова економіки і широкий розвиток ринкових відносин мають позитивно вплинути на обсяги та структуру грошових фондів, які формуються і використовуються на підприємствах кому­нальної форми власності.

Найповніше суть місцевих фінансі в розкривається в їх функціях, при цьому більшість учених-економістів у своїх теоретичних дослідженнях доводять, що місцеві фінанси виконують дві функції — розподільну і контрольну. У ринкових умовах господарювання місцеві фінанси функціонують як вартісний інструмент формування, розподілу і використання грошових фондів міс­цевого та індивідуального призначення й контролю за цими процесами. Це досягається шляхом розподілу вартості валового внут­рішнього продукту на конкретні види грошових коштів, які направляються на задоволення конкретних потреб регіонів в еко­номічному і соціальному розвитку. Задоволення потреб регіонів здійснюється на стадії первинного та вторинного розподілу вартості валового внутрішнього продукту.

На стадії первинного розподілу знову створеної вартості на підприємствах комунальної форми власності створюється амортизаційний фонд, відновлюється вартість оборотних коштів, фор­мується фонд заробітної плати, фонд соціального захисту, пенсійний фонд та виділяється податок на додану вартість і прибуток.

На стадії вторинного розподілу, або перерозподілу, відбувається процес формування централізованих фондів, які за рівнем централізації поділяються на загальнодержавні, обласні, районні, сільські та селищні бюджети. Крім того, у процесі перерозподілу здійснюється регулювання бюджетів усіх рівнів місцевого самоврядування, тобто відбувається міжтериторіальний розподіл кош­тів. Слід зазначити, що з допомогою розподільної функції місцевих фінансів місцеві органи самоврядування здійснюють внут-ріш­ньотериторіальний розподіл створеної вартості, а також мають можливість розподіляти грошові кошти між виробничою і невиробничою сферами. Отже, розподільча функція фінансів дає змогу місцевим органам самоврядування встановлювати опти-маль­ні пропорції між різними фондами грошових коштів, які створюються на підприємствах комунальної форми власності, і забезпечувати пріоритетний розвиток тих підприємств, що в даному регіоні є дуже необхідними.

Місцеві фінанси в контрольній функції використовуються міс­цевими органами самоврядування для контролю за дотриманням вартісних і натуральних пропорцій, як у розвитку регіону в цілому, так і окремих його адміністративно-територіальних одиниць, підприємств сфери матеріального виробництва та закладів соціаль­но-культурної сфери. Органи самоврядування мають можливість установити контроль не тільки за формуванням та використанням цільових централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів, а й за процесами виробництва на підприємствах комунальної форми власності і задоволенням соціально-культурних потреб населення регіонів. Тобто виникають об’єктивні умови для організації і проведення фінансового контролю за процесом розподілу та використання всіх фондів грошових коштів, які створюються в тому чи іншому регіоні. Слід зазначити, що розподільча функція місцевих фінансів органічно пов’язана з контрольною і в значній мірі її зумовлює. У зв’язку з цим усі фінансові процеси, які пов’язані з формуванням та використанням фондів грошових коштів, не можуть обійтися без органічної дії розподільчої та контрольної функцій. Наявність контрольної функції місцевих фінансів зумовлює організацію і проведення фінансового контролю. При цьому відхилення фактичних показників від показників передбачених планом є індикатором, який характеризує не тільки процес формування та використання фондів грошових коштів, а й процеси виконання планів економічного і соціального розвитку кожного регіону.

Фінансовий контроль, який організують і проводять місцеві органи самоврядування, можна розділити за видами проведення на попередній, поточний і наступний, а за формами проведення він поділяється на державний, відомчий, незалежний і громадський.
Розвиток ринкових відносин в Україні потребує перегляду фінансової політики як на загальнодержавному, так і на місцевому рівні. Як відомо, фінансова політика має відповідати рівню розвитку продуктивних сил та виробничих відносин, тому необхідно її уточнювати на кожному історичному етапі розвитку суспільства. Слід зазначити, що характер базису суспільства встановлюється структурою власності на засоби виробництва і визначає основи довгострокової економічної і фінансової політики держави та її регіонів, тобто структура власності на засоби виробництва є визначальним чинником у розробленні стратегії фінансової політики дер­жави та її регіонів. Крім того, структура власності на засоби ви­робництва диктує розвиток або згортання демократичних засад розбудови державного устрою. У зв’язку з цим єдина економічна і політична основа діяльності загальнодержавних та місцевих органів влади й управління потребує єдності їх дій у межах визначених повноважень. Тому стратегічна спрямованість фінансової політики України в перехідний період від адміністративно-командних методів управління до ринкових має передбачити розроблення комплек­су заходів з підтримки розвитку різних форм власності як на загальнодержавному, так і на місцевому рів­ні. З метою формування різних форм власності та реалізації державної політики з питань розвитку та підтримки малого підприємництва Президент України 12 травня 1998 року видав Указ «Про державну підтримку малого підприємництва», відповідно до якого місцеві органи самоврядування прийняли положення про створення грошових фондів підтримки підприємництва, малого та середнього бізнесу в регіонах країни. Але заходи, які були розроблені, виявились малоефективними тому, що отримані підприємствами грошові кошти не тільки використовувались неефективно, але й не поверталися, або поверталися у фонд несвоєчасно і не в повному обсязі. Слід зазначити, що структура власності на засоби виробництва в кожному регіоні країни не однакова, тому місцеві органи самоврядування повинні самостійно визначати комплекс тактичних заходів у сфері місцевих фінансів кожного регіону, виходячи із стратегічних напрямів фінансової політики держави та з урахуванням особливостей розвитку продуктивних сил і виробничих відносин кожного регіону. Тому фінансова політика, яку проводять місцеві органи самоврядування, має враховувати потребу в коштах для розвитку регіону, його реальні економічні і фінансові можливості, а також завдання, що стоять перед регіоном.

Важливо зазначити, що фінансова політика держави і місцевих органів самоврядування реалізується через фінансовий механізм, який пронизує всі рівні місцевого самоврядування — від сільських до обласних рад, і держадміністрацій. Він являє собою сукупність методів і форм, інструментів і важелів впливу на економічний і соціальний розвиток регіонів у процесі розподільних і перерозподільних фінансових відносин.

Особливістю дії фінансового механізму на рівні місцевого самоврядування є те, що він пов’язаний з формуванням та використанням цільових централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів і дає змогу місцевим органам самоврядування на практиці реалізувати стратегію та тактику фінансової політики.

Функціонування фінансового механізму забезпечується через певні організаційні структури, а саме: фінансове планування, управління фінансами, фінансовий контроль і правову регламентацію фінансової діяльності.

Місцеві фінанси, які функціонують в Україні на сучасному ета­пі її розвитку, потребують певного вдосконалення. Так, виник­ла необхідність реформування бюджетної системи, що має відбутися в напрямі зміцнення фінансової незалежності місцевих бюджетів, чіткого розподілу функцій між окремими ланками місцевих бюд­жетів, а відповідно і розподілу доходів. Потребує свого вдосконалення процес бюджетного регулювання, який являє собою част­­ковий перерозподіл фінансових ресурсів між бюджетами різних рівнів, при цьому передбачається розроблення наукових підходів до визначення норм відрахувань до місцевих бюджетів від регулюючих загальнодержавних податків та обов’язкових платежів, установлення обґрунтованого розміру бюджетної дотації, бюджет­них субсидій і субвенцій бюджетам нижчого рівня. Слід зазна-чити, що при фінансуванні соціально-культурних закладів у роз-рахунку на ду шу населення по регіонах країни спостерігаються значні розбіжності, тому вирішення цієї проблеми потребує розроблення науково обґрунтованих норм видатків у розрахунку на душу населення.

Вирішення проблем місцевих фінансів пов’язане також з подаль­шим розвитком місцевого оподаткування. Сьогодні частка місцевих податків у доходах місцевих бюджетів у регіонах країни коливається від 4% до 10%, а це свідчить про те, що не всі міс­ц­­еві податки застосовуються і стягуються вони не в повному обсязі.

Потребують вирішення фінансових проблем також підприємства комунальної форми власності. Варто зазначити, що біль­шість з них перебувають на комерційному розрахунку і одержують в разі необхідності дотації за рахунок коштів місцевих бюджетів. Це підприємства житлового господарства, водопостачання, вивезення та утилізації сміття, місцевого транспорту та інші. Просте підняття тарифів плати за користування послугами цих підприємств нічого, крім соціальної напруги, не дасть. До вирішення цього питання слід підходити комплексно з урахуванням платоспроможності населення, можливості надання дотацій з бюджету цим підприємствам та виділення цільових субсидій малозабезпеченим громадянам.