Главная Финансы Фінансова реструктуризація в Україні: проблеми і напрями - Федосов В., Опарін В.

Фінансова реструктуризація в Україні: проблеми і напрями - Федосов В., Опарін В.

3.3. Бюджетний дефіцит і проблеми боргової політики

3.3.1. Особливості дефіцитності бюджету у перехідній економіці

Проблеми збалансування фінансової політики української держави в період ринкової трансформації економіки дуже складні і болючі. Основним проявом незбалансованості насамперед є бюджетний дефіцит. Він виник ще за часів СРСР до початку ринкових реформ, і Україна, власне, одержала його, як і безліч інших проблем, у спадщину. Причому успадкувала не тільки дефіцит, а й ставлення до нього. Вважалося, що дефіцит — це зло, це ознака кризи, котра нібито охопила капіталістичну систему. Як стверджувалося, в умовах соціалізму економіка і фінанси збалансовані і тому для бюджетного дефіциту немає підґрунтя, а хронічний дефіцит — явище, властиве ринковій економіці.

Проте труднощі, що поглиблювались в економіці, призвели з початку 80-х років до дефіцитності бюджету, який, однак, певний час приховувався. Коли ж приховувати його стало дуже складно, стали вдаватися до усіляких хитрощів. Наприклад, у середині 80-х років у доходах бюджетів різних рівнів при їх затвердженні з’явилася досить дивна стаття: «Доходи, що повинні бути мобілізовані в процесі виконання бюджету». Що це за доходи і як їх мобілізовувати, ніхто не знав.

Оскільки довго грати в піжмурки було неможливо, наприкінці 80-х років у СРСР, а з початку 90-х років і в Україні довелося визнати наявність дефіциту бюджету. Однак при цьому відбулася підміна понять. Те, що офіційно визнавалося як бюджетний дефіцит, по суті було «бюджетною дірою», тобто в бюджет включалися витрати, що не були забезпечені доходами. При цьому говорилося про незбалансованість бюджету, але ж дефіцит зовсім не означає незбалансованості, оскільки бюджет, як фінансовий план являє собою баланс доходів і видатків. Наявність дефіциту обов’язково передбачає встановлення джерел його фінансування, а цього при затвердженні бюджету не робилося, що й дає нам підстави використовувати термін «бюджетна діра». Розуміючи, що бюджет із такою дірою є нереальним, при його затвердженні виділялася стаття, що передбачала фінансування видатків у межах отриманих доходів. Однак ця стаття фактично перекреслювала весь бюджет, адже можна було обійтися, за великим рахунком однією нею.

Але і подібна гра (інакше назвати те, що відбувалося навколо бюджетного дефіциту неможливо) закінчилася дуже швидко. З метою «ліквідації» дефіциту в звичайні доходи бюджету України включили джерела його фінансування, зокрема кредити центрального і комерційних банків. Так, у статистичному збірнику Міністерства фінансів «Консолідований бюджет України. 1992—1993» бюджетний дефіцит у структурі бюджету не показувався, а в складі дохо дів бюджету відбивалися кредити банків: у 1992 р. — 21,2 %, у 1993 р. — 19,1 %.

Природно, що і подібні хитрощі не могли довго практикуватися, тим більше, що Україна вступила в Міжнародний валютний фонд і Міжнародний банк реконструкції і розвитку. Взаємовідносини з цими організаціями передбачають чіткість і прозорість фінансової діяльності держави на основі визнаних у всьому світі підходів. Тому починаючи з середини 90-х років в Україні офіційно фіксується бюджетний дефіцит, причому в такій формі, як це заведено в більшості країн, і встановлюються джерела його покриття.

Отже, в Україні, як свідчить наведений приклад, відбувається не тільки ринкова трансформація економічної і фінансової системи. Відбувається еволюція фінансового мислення. Можливо, це здається наївним, але все це було, і перехід до фінансових реалій давався дуже важко. Це той психологічний аспект трансформаційних процесів, що обов’язково повинен враховуватися під час оцінювання їхніх результатів. До речі, до кінця позбутися подібної недуги не вдалося, адже так званий бюджетний профіцит, отриманий у 2000 р., якщо і не фальсифікація, то свого роду похибка, пов’язана з маніпулюванням доходами і видатками.

Проаналізуємо бюджетний дефіцит в Україні на підставі таких показників (табл. 22).

Наведені в табл. 22 дані свідчать про позитивні тенденції в державних фінансах. Якщо в 1992 р. бюджетний дефіцит відносно ВВП становив 13,8 %, а до обсягу видатків бюджету — 35,3 %, то в 1998 р. відповідно тільки 2,2 і 7,3 %, а в 2001 р. усього 0,6 і 1,8 %. У 2000 р. уперше за роки незалежності був зафіксований профіцит бюджету на рівні 0,6 % до ВВП. Цілком закономірним є запитання, чим був обумовлений бюджетний дефіцит в Україні і в який спосіб його вдалося відносно (бюджети 2002—2003 рр. знову складено з дефіцитом) приборкати? Перш ніж відповісти на це запитання, варто зупинитися ще на одному аспекті сприйняття дефіциту в суспільстві.

Таблиця 22

Показники, що характеризують бюджетний дефіцит в Україні (1992—2001 рр.), %*

* Складено за даними статистичних довідників Міністерства фінансів України «Бюджет України» за 1992, 1994, 1996, 2000 рр. та оперативного звіту за 2001 р.

? Відсутні офіційні дані.

Свого часу, як уже зазначалося, бюджетний дефіцит розглядався як одна із ознак кризи державних фінансів у капіталістичних країнах. Проте минали роки і жодних серйозних наслідків, викликаних дефіцитом, не спостерігалося. Коли ж у СРСР виникла проблема дефіциту, у підході до нього відбулися радикальні зміни. Нерідкісними стали висловлювання і політиків, і вчених, що це — звичайне явище, що західні країни живуть десятиліттями з дефіцитом бюджету і, як виявилося, зовсім не розвалюється, а успішно розвивається їхня економіка. Тому наявність дефіциту, хоча і не бажана, але нічого загрозливого в собі не таїть. Однак усе ж переважала і переважає думка, що бюджетний дефіцит — це негативне явище і з ним потрібно боротися. Тим більше, що після вступу в міжнародні фінансові організації перед Україною, як одна з умов надання кредитів, було поставлене завдання зниження рівня бюджетного дефіциту. Найдивовижніше те, що це завдання вирішувалося дуже швидко і без особливих зусиль. Розглянемо динаміку цих процесів (табл. 23).

Таблиця 23

ДИНАМІКА ЗМІНИ ПОКАЗНИКІВ ЗВЕДЕНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ за 1996—2001 рр., млрд грн*

* Аналіз проводиться за період відносної стабілізації національної грошової одиниці.

Як видно з наведених даних, у 1996—1997 рр. вплив змін в обсягах доходів і видатків на скорочення бюджетного дефіциту був негативним — він зростав в абсолютних розмірах, але скорочувався відносно ВВП у фактично діючих цінах. У 1998—2000 рр. удалося досягти зниження й абсолютних розмірів де­фіциту: у 1998 р. за рахунок збільшення доходів і скорочення видатків, а в 1999—2000 рр. — завдяки переважанню зростання доходів над збільшенням видатків. У 2001 р. знову видатки зростали швидше доходів, що і спричинило поновлення дефіцитності, хоча Верховною Радою України, як і в 2000 р., було затверджено бюджет з профіцитом. Отже, у фінансовій політиці використовувалися різні способи скорочення і ліквідації бюджетного дефіциту. Особливо позитивним є той факт, що наголос робився переважно на нарощуванні дохідної бази бюджету, а не на скороченні видатків (за винятком 1998 р.).

Водночас не слід забувати, що збільшення дохідної бази досягалося за рахунок неподаткових доходів, про що свідчать наведені раніше дані (табл. 17). Так, у 2000 р. зведений бюджет України був виконаний за офіційними даними з профіцитом на суму 1,0 млрд грн. Водночас до неподаткових доходів бюджету були включені доходи від приватизації державного майна на суму 2,3 млрд грн. Якщо ці доходи як надзвичайні вивести за баланс бюджету, то виявляється, що він виконаний не з профіцитом, а з дефіцитом на суму 1,3 млрд грн (0,8 % до ВВП). Це свідчить, що проблеми бюджетного дефіциту дуже складні і вирішити їх суто механічно неможливо, що, власне, і підтвердилось у 2001—2002 рр.

Причини бюджетного дефіциту в Україні дуже глибокі і складні. У процесі аналізу важливо відповісти на запитання, яка зі складових — доходи чи видатки — більшою мірою впливають на його виникнення? Які чинники, у свою чергу, впливають на дефіцит державних доходів і на той або інший рівень видатків? Чи дійсно справедливим і правильним як із фінансового, так і морально-психологічного погляду є вираз, що «жити потрібно по кишені», адже, виходячи з цього, проблему дефіциту вирішити начебто досить просто — скоротити видатки до рівня наявних доходів.

Можна собі уявити, наскільки складно вирішувати в Україні проблеми дефіциту бюджету, якщо навіть у західних країнах із їх розгалуженим фінансовим сектором і розвиненою фінансовою наукою немає єдиної відповіді на поставлені запи­тання. І все ж спробуємо в цьому контексті проаналізувати проблеми бюджетного дефіциту в Україні в період реструктуризації її фінансової системи.

Аналізуючи дефіцитоутворюючі чинники, слід зазначити, що обидві складові мають істотний вплив. У результаті обваль­ного падіння ВВП різко скоротилася дохідна база бюджету. Проведена в цей час податкова реформа, основною ідеологією якої було зниження рівня оподаткування з метою стимулювання підприємницької діяльності, також негативно вплинула на доходи бюджету. Формування самостійної податкової служби теж збіглося з цим періодом, що не могло не позначитися на ефективності роботи з мобілізації доходів. Цьому сприяє і не відпрацьоване податкове законодавство, яке, з одного боку, надмірно ускладнює механізм оподаткування, а з іншого — допускає неточності і неузгодженість, що створює можливості для ухилення від оподаткування. Причин, як бачимо, багато, їх перелік можна було б продовжувати, але головне — виділити основний чинник, а ним є, ще раз наголосимо, різке звуження податкової бази в результаті небувалого економічного спаду — податки і доходи просто ні з чого збирати.

Не менший вплив на незбалансованість державних фінансів справляли видатки бюджету. Як уже зазначалося, у спадщину від старої системи Україні дісталася розгалужена мережа соціально-культурних інституцій. Безумовно, значну їх частину можна було б скоротити або закрити (певна частина все ж була закрита). Але в умовах різкого скорочення доходів громадян без державної соціальної сфери просто неможливо обійтися, і держава зобов’я­зана була підтримувати її на рівні навіть нижче мінімально припустимого. Але і на подібне фінансування коштів не вистачило, через що виникла велика заборгованість із заробітної плати й оплати інших витрат у соціальній сфері. До речі, одним із найважливіших позитивних моментів двох останніх років було значне скорочення державної заборгованості з виплат у соціальній сфері.

Негативний вплив на бюджетний дефіцит мали й інші витрати. У тих умовах, що склалися, ринкові реформи не могли не призвести до появи соціально незахищених прошарків населення, у зв’язку з чим у бюджеті з’явилася нова група видат­ків — соціальний захист населення, що займає істотне місце (табл. 17). Формування незалежної держави також вимагало виділення, хоча б на мінімальному рівні, видатків на національну оборону й державне управління. Не можна було одномоментно скоротити і видатки на економічну діяльність.

Отже, основною причиною бюджетного дефіциту в Україні була та обставина, що держава не мала можливості і морального права скоротити видатки бюджету в такій самій пропорції, у якій звузилася дохідна база бюджету. Вживаючи заходи, спрямовані на скорочення бюджетного дефіциту, вона, як видно з табл. 23, прагнула здійснювати це за рахунок збільшення доходів. Але такий шлях не дає можливості швидко і реально вирішувати проблему дефіциту. Загалом можна стверджувати, що якщо основною причиною дефіциту бюджету в Україні було звуження дохідної бази, то шляхи його скорочення і ліквідації варто шукати в реформуванні системи видатків, бо за нинішніх підходів до їх забезпечення вирішити проблему дефі­циту буде надзвичайно складно.

Перш ніж розглянути напрями реформування системи видатків бюджету, слід відповісти на запитання: а чи треба взагалі докладати зусиль для скорочення і ліквідації бюджетного дефіциту? Адже, справді, багато країн живуть, і дуже непогано, і з дефіцитом. Для відповіді на це запитання зупинимося ще на одному аспекті причин бюджетного дефіциту в Україні. Річ у тім, що цей дефіцит може відображати існування гострої проблеми з доходами і фінансовими ресурсами як усього суспільства, коли їх не вистачає всім суб’єктам, у тому числі й державі, так і проблеми тільки держави (за досить високого рівня доходів юридичних і фізичних осіб).

Дефіцит першого типу є відображенням економічної і фінансової кризи, яка є і його чинником, і наслідком. Він може бути ліквідований як у результаті виходу з кризи, так і на основі певних фінансових реформ. Це той дефіцит, із котрим потрібно боротися. Дефіцит другого типу практично не пов’яза­ний із кризовими явищами. Він може бути викликаний або політикою обмеження рівня оподаткування, або участю держави в ролі позичальника на фінансових ринках із метою впливу на них. Завдання ліквідації подібного дефіциту — деякою мірою нісенітниця. Він можливий за високого рівня доходів, насамперед громадян, що є основними кредиторами держави.

Проведений нами аналіз наочно свідчить, що в Україні має місце бюджетний дефіцит, пов’язаний з економічною і фінансовою кризою, а отже, завдання його скорочення і ліквідації є дуже актуальними. При цьому слід розглядати два аспекти цієї проблеми. Перший — пошук резервів зростання доходів бюджету на стабільній податковій основі і скорочення видатків. Другий — реформування економіки і фінансів із метою посилення впливу фінансового механізму на економічні процеси в країні, створення фінансових передумов для зростання національного продукту, що дасть можливість ліквідувати і дефіцит б юджету.

Як зазначалося вище, резерви скорочення бюджетного дефіциту нині пов’язані насамперед з реформуванням системи видатків бюджету. Введена з 1998 р. нова класифікація тільки по-новому структурувала їх, не змінивши сутності. Ні зміни в структурі видатків, ні нові підходи до їх фінансування, ні перехід на програмно-цільовий (замість відомчого) метод фінансування видатків поки що радикально не змінюють тієї системи, що сформувалася в умовах адміністративної економіки. Трансформаційні процеси, які тривають понад десять років, мало чим торкнулися її. Отже, що ж зроблено, і що необхідно, конче необхідно, реформувати в системі видатків бюджету.

На даний час основним результатом реформ стало створення двоканальної системи фінансування соціальних послуг — бюджетні асигнування та їх оплата безпосередньо громадянами. Платні послуги надаються недержавними установами, що функціонують на комерційних засадах, і як додаткові — державними установами. З позицій бюджетного дефіциту і стану державних фінансів це важливий, але явно недостатній крок. Так, послугами комерційних установ соціальної сфери (медич­ні і навчальні заклади) користується дуже обмежене коло громадян, що мають відносно високий рівень доходів. Іншим громадянам це просто «не по кишені». Рівень доходів від плат­них послуг у більшості установ державної соціальної сфери також дуже незначний — 5—10 %. Тільки в окремих із них, наприклад у престижних вищих навчальних закладах, він перевищує 50 % загального обсягу фінансування. Тому практичні фінансові результати, хоча і відчутні, явно недостатні. Згадуваний вище спеціальний фонд бюджету в 2001 р. становив 19 %, а в 2002 р. — 24 % у видатках загального бюджету.

Мобілізація додаткових джерел фінансування соціальної сфери створила передумови для певного оздоровлення ситуації, насамперед погашення заборгованості по заробітній платі і деякого підвищення самої заробітної плати починаючи з 2000—2001 рр. Проте рівень бюджетного фінансування, як і раніше, залишається досить низьким — заробітна плата основ­ної категорії працівників цієї сфери — вчителів і лікарів, становить менше 50 дол. США на місяць. Вона просто непорівнянна з витратами на житло, одяг, харчування. При цьому слід врахувати, що видатки на поточне утримання бюджетних установ фінансуються на ще нижчому рівні. Тому, незважаючи на певні зрушення до кращого, говорити про перспективи докорінного поліпшення ситуації немає підстав.

Аналіз наявних у держави ресурсів свідчить, що на всі галузі соціальної сфери грошей не вистачить. Необхідна концентрація зусиль на окремих її галузях, що, у свою чергу, неможливо без радикальних реформ в інших галузях. Такими на­прямами трансформаційних процесів у системі державних фінансів, як зазначалося вище, повинні стати пенсійна реформа і впровадження страхової медицини. Кошти, що будуть вивільнені, можуть бути зосереджені на реалізації одного з ключових завдань соціальної функції держави — забезпеченні шкільної середньої освіти, яка має бути загальнодоступною. У сфері вищої освіти доцільно розвивати вже сформовану систему поєднання платного навчання і бюджетного фінансування.

З позицій впливу системи видатків на економічні процеси необхідно розглядати її прямий і непрямий вплив. Прямий вплив виявляється у фінансуванні з бюджету потреб розвитку економіки. Це — бюджетні інвестиції в конкретні проекти. Безумовно, за стабільно функціонуючої економіки такі інвестиції не є функцією бюджету, але в умовах економічної і фінансової трансформації українська держава повинна відігравати важливішу роль, ніж нині, і через бюджет, і через спе­ціалізовані фінансові інституції, наприклад державний банк розвитку. Непрямий вплив бюджету на розвиток економіки виявляється в тому, що система його видатків повинна заохочувати не утриманські підходи в суспільстві, а прагнення кожного його члена працювати якнайкраще і заробляти якнайбільше. Охарактеризована вище в загальних рисах реформа соціальної сфери, крім економії коштів, спрямована також на вирішення зазначеного завдання.

І на закінчення розглянемо трансформаційні процеси в джерелах покриття бюджетного дефіциту, тобто фінансування бюджету. Фінансова теорія розрізняє два джерела — грошову емісію і державні позики. Грошова емісія, хоча і використовувалася на практиці багатьма країнами, практично ніколи офіційно не визнавалася. І в Україні в жодному з офіційних статистичних видань немає ніяких даних про її використання. Водночас у джерелах фінансування дефіциту за 1992 р. показані кредити Національного банку України, які покривали лише 47,7 % обсягу дефіциту (табл. 22). Про те, що інша частина фінансувалася за рахунок грошової емісії, можна тільки здогадуватися. Крім того, не слід забувати, що і самі кредити центрального банку, які у 1996 р. уже повністю покривали обсяг дефіциту, значною мірою мали емісійний характер. Голова Ради Національного банку України А. С. Гальчинський, досліджуючи проблеми стабілізації гривні, вказує на «застосування упродовж тривалого часу практики прямого (підкреслено нами. — Авт.) емісійного обслуговування дефіциту державного бюджету: 81 % у 1995 р., 34 % — у 1996 р.»*9.

*9: {Гальчинський А. Стабілізація гривні: проблеми і перспективи // Вісник Національного банку України. — 2002. — № 7. — С. 9.}

Державне запозичення залежно від місця мобілізації коштів поділяється на внутрішнє і зовнішнє. Це дуже важлива ознака їх класифікації, оскільки вона характеризує різноманітні процеси у фінансовій системі. Якщо внутрішнє запозичення харак­теризує перерозподіл фінансових ресурсів усередині національної фінансової системи між окремими її сферами, то зовнішнє — приплив додаткових ресурсів у країну. В Україні використовувалися обидва джерела запозичення: із 1995 р. — зовнішні, а з 1996 р. — і внутрішні позики.

Слід нагадати, що використання грошової емісії для покриття бюджетного дефіциту було однією з причин гіперінфляції в Україні в 1992—1994 рр. — сумарно споживчі ціни за ці три роки зросли в 10 773 рази. Саме цей факт і послужив вирішальним поштовхом переходу до неінфляційних джерел фінансування бюджетного дефіциту. У поєднанні з іншими заходами це дало змогу поступово перебороти інфляцію: якщо у 1995 р. індекс зростання споживчих цін становив 501 %, то у 2001 р. всього 106,1 %. Показники останніх років ще досить відчутні, але це вже керовані процеси, які не йдуть ні в яке порівняння з 1992—1994 рр. Разом з тим це зовсім не означає, що проблеми з фінансуванням бюджетного дефіциту були ліквідовані. На зміну одним прийшли інші, пов’язані з забезпеченням платоспроможності держави. Охарактеризуємо їх коротко.

Система внутрішнього державного запозичення практично так само швидко потерпіла крах, як і була сформована — три роки від піднесення до падіння. Цей крах і в Україні, і в Росії зазвичай пов’язують зі світовою фінансовою кризою 1998 р. Безумовно, вона мала певний вплив, але скоріше як поштовх, а можливо тільки як привід, оскільки конструкція системи внутрішнього запозичення суперечила всім канонам фінансової теорії і практики. Причому значною мірою це було запозичення зовнішніх джерел на внутрішньому фінансовому ринку, оскільки у складі кредиторів 50 % і більше становили «таємничі» нерезиденти. Основним же внутрішнім кредитором уряду стали комерційні банки. Але це свого роду нонсенс, адже перерозподіл внутрішніх фінансових ресурсів за допомогою державних позик доцільний тільки тоді, коли державою забезпечується ефективніше використання цих коштів.

В усьому світі основними кредиторами уряду на внутрішньому фінансовому ринку є громадяни. Ефективність досягається за рахунок концентрації розрізнених незначних сум у бюджеті. Але загальновідомо, що ефективність того ж банківсь­кого кредитування завжди вища, ніж безповоротного фінансування з бюджету. Тому подібне внутрішнє запозичення в Україні в кінцевому підсумку завдало відчутної шкоди економіці і фінансовій системі. Кредитні ресурси, які могли бути спрямовані в реальну ек ономіку, були просто «проїдені» під час фінансування з бюджету соціальних та інших непродуктив­них видатків. Багато банків після кризи опинилися в дуже складному фінансовому становищі.

Нераціональною була система внутрішнього запозичення і з позицій її вартості. Середньозважена ставка дохідності за облігаціями внутрішньої державної позики становила: у 1995 р. — 85,59 %, у 1996 р. — 70,93, у 1997 р. — 32,76, у 1998 р. — 54,83, у 1999 р. — 27,57, у 2000 р. — 20,49 %, у 2001 р. — 15,68 %*10. Подібний рівень дохідності здається майже фантастичним, адже рівень інфляції в ці роки був відносно незначним. При цьому головне питання полягало в тому, де бюджет черпає доходи для виплати таких процентних доходів. Єдиним джерелом міг бути тільки випуск нових позик, тобто мала місце звичайна «фінансова піраміда», що не могла не розвалитися.

*10: {Бюлетень Національного банку України. — 2002. — № 1.}

Не менш складні проблеми виникли і на зовнішньому фінансовому ринку, де кредиторами України були міжнародні фінансові організації, уряди окремих країн, комерційні банки, юридичні і фізичні особи. На фінансування бюджетного дефіциту використовувалися системні кредити Міжнародного банку реконструкції і розвитку та комерційні позики на світових фінансових ринках. При цьому, якщо кредити МБРР залучалися на стандартних умовах під відносно невисокі процентні ставки на рівні 6—7 %, то комерційні позики були дуже дорогими — біля 20 % річних. Україна досить швидко наростила обсяги запозичення, через що також швидко стала неплатоспроможною. У зв’язку з цим на початку 2000 р. була проведена реструктуризація боргу перед Лондонським клубом кредиторів. Протягом 2000—2002 рр. виникали проблеми з наданням кредитів МБРР. Наразі у цілому визначені умови реструктуризації боргу перед Паризьким клубом кредиторів.

Підводячи підсумки аналізу бюджетного дефіциту, можна зазначити, що надійна система його фінансування в Україні ще не створена. Фінансова система у тому вигляді, в якому вона склалася сьогодні, ще не спроможна забезпечити настільки складні процеси. Виходячи з цього необхідно посилити увагу до прискорення реформування системи фінансового забезпечення соціальної сфери.