Главная Налоги Бюджетно-податкова політика - Куценко Т.Ф.

Бюджетно-податкова політика - Куценко Т.Ф.

Тема 3. Бюджетний механізм

Економічна проблема: як у всіх відібрати, щоб кожному додати. Хенрік Ягодзинський Уряд не вирішує проблем, він фінансує їх подолання. Рональд Рейган

Методичні поради до вивчення теми

Розгляд та засвоєння основних положень даної теми має націлити студентів на вивчення бюджетного механізму як реального втілення бюджетної політики. Вивчаючи загальні тенденції розвитку економіки та проблеми реформування бюджетного механізму в Україні, доцільно детально розглянути його сучасну структуру та дійові важелі.

Бюджетний механізм — це сукупність способів і форм організації бюджетних відносин, що застосовуються суспільством з метою вирішення соціально-економічних проблем розвитку країни. Він передбачає застосування спеціальних методів, форм, способів, важелів мобілізації, розподілу та використання бюджетних коштів — інструментів державного регулювання економіки в сфері бюджетних відносин. Отже, бюджетний механізм є активним елементом державного управління економікою. Істотний вплив на нього мають завдання, що стоять перед суспільством на тому чи іншому етапі розвитку. Змінюються завдання — повинен змінитися і бюджетний механізм. Це означає, що на кожному етапі розвитку цивілізованої держави органи державної влади й управління повинні розробити такий бюджетний механізм, який би забезпечив втілення поставлених завдань.

За умов розбудови української держави реалізація специфічних планів вимагає нетрадиційних підходів до розробки бюджетного механізму. Зауважимо, що нині має місце трансформація існуючого бюджетного механізму на основі модифікованого бюджетного процесу, нової схеми міжбюджетних зв’язків між державним і місцевими бюджетами з урахуванням нової бюджетної та фінансової ролі уряду та органів місцевого самоврядування, визначених Бюджетним кодексом України [12].

Бюджетний механізм, як уже зазначалося, має низку важелів, за допомогою яких держава здійснює розподільчі та перерозпо-дільчі функції, власне реалізує бюджетну політику. Ці важелі можуть бути умовно систематизовані як підсистеми бюджетного механізму. Кожній такій підсистемі притаманні свої функціональні особливості, але, незважаючи на відносну самостійність, вони функціонують як одне ціле і характеризуються взаємопов’язаним комплексним використанням.

Вивчаючи наявний бюджетний механізм, слід підкреслити, що він розкриває та зумовлює рух бюджетних потоків у рамках бюджетної системи України, опосередковує взаємовідносини між її різними рівнями. Варто підкреслити, що необхідно розрізняти зовнішні бюджетні потоки (вхідні та вихідні) та внутрішні бюджетні потоки, що відображають розподіл і перерозподіл доходів і видатків між бюджетами.

У рамках бюджетного механізму умовно можна виокремити кілька складових:

• механізм управління бюджетним процесом і бюджетними відносинами;
• механізм формування бюджетних ресурсів;
• механізм розподілу бюджетних ресурсів;
• механізм використання бюджетних ресурсів;
• механізм контролю та аналізу використання бюджетних ресурсів.

Вивчаючи підсистеми функціонуючого бюджетного механізму, слід звернути увагу на те, що перша підсистема — механізм управління бюджетним процесом і бюджетними відно-синами та його складові частково були розглянуті в поперед-ній темі.

Таблиця 10

МЕХАНІЗМ УПРАВЛІННЯ БЮДЖЕТНИМ ПРОЦЕСОМ І БЮДЖЕТНИМИ ВІДНОСИНАМИ

Друга підсистема — механізм формування бюджетних ресурсів — займає особливе місце за сучасних умов, оскільки залежно від того, як спрацьовують його адміністративні та економічні важелі, складаються певні умови для вирішення актуальних проблем економічного розвитку.

Таблиця 11

МЕХАНІЗМ ФОРМУВАННЯ БЮДЖЕТНИХ РЕСУРСІВ

Основними методами формування бюджетних ресурсів є обов’язкова та добровільна мобілізації грошових коштів. Серед них провідна роль належить обов’язковому методу мобілізації, який полягає у примусовому і безвідплатному вилученні частини грошових коштів у їх власників на користь держави.

Найвагоміший і найпоширеніший з цього виду платежів — податок. Він є найдієвішим з усіх способів мобілізації коштів у дохід держави, необхідних для реалізації нею економічної політики.

Крім податків, обов’язковий метод мобілізації грошових коштів держави включає також різноманітні державні збори — митні, дорожні, за надання юридичних послуг і т. п., штрафи, плату за використання природних ресурсів та ін. Держава встановила також обов’язкові платежі до централізованих спеціальних фондів — пенсійного, соціального страхування, зайнятості та ін.

Метод добровільної мобілізації грошових коштів передбачає проведення лотерей, випуск державою облігацій, інших цінних паперів, добровільні внески громадян тощо [24].

Бюджетний кодекс України закріплює цілу низку адміністративних та економічних важелів, що використовуються в бюджетній практиці та забезпечують формування бюджетних ресурсів [1]. Розробка бюджетних запитів — один з таких інструментів. Він виступає посередницькою ланкою та забезпечує зв’язок між бюджетними установами, що потребують фінансування, та Міністерством фінансів України, яке на основі аналізу бюджетних запитів готує пропозиції проекту Державного бюджету України на поточний рік. Бюджетні установи, отримуючи певні повноваження, виступають головними розпорядниками бюджетних коштів.

У процесі підготовки бюджетних запитів суб’єкти, що їх розробляють, мають додержуватися певних вимог, а саме бюджетних обмежень — організаційних, фінансових та ін. Бюджетні обмеження — це ще один важливий інструмент бюджетної політики на етапі формування бюджетних ресурсів, який дозволяє забезпечити шляхом підготовки інформаційно-аналітичних обґрунтувань регулювання відповідності потреб у бюджетних коштах та можливостей їх задоволення.

Бюджетна експертиза — це засіб бюджетної політики, за допомогою якого має здійснюватися аналіз кожного законопроекту, внесеного на розгляд до Верховної Ради України, з метою оцінити його вплив на дохідну і видаткову частини бюджетів та виконання Закону про Державний бюджет України на поточний рік (див. ст. 27 Бюджетного кодексу). Для порівняння: у Конгресі США є незалежний орган — Бюджетний офіс Конгресу, що оцінює вплив законопроектів на бюджет, — без висновку якого жоден законопроект не приймається до розгляду. Таким чином, в Україні також зроблена спроба ввести елементи подібної практики, а Комітету ВР з питань бюджету доручається аналізувати вплив усіх поданих законопроектів на бюджет.

Важливою складовою другої підсистеми бюджетного меха-нізму виступає бюджетне стимулювання, спрямоване на своєчасне і повне надходження коштів до бюджету, найекономніше і найдоцільніше їх використання.

Ефективно діючий бюджетний механізм, крім бюджетних стимулів, обов’язково має і бюджетні санкції. Бюджетне санкціонування в Україні включає різного роду санкції за неповне і несвоєчасне надходження коштів до бюджету, за умисне ухилення від сплати податків і зборів та недодержання законодавства про оподаткування.

Специфічну роль відіграє третя складова бюджетного механізму — механізм розподілу бюджетних ресурсів, у рамках якого розглянемо відповідні форми, методи та інструментарій, що використовуються державою в бюджетній практиці. Розподіл мобілізованих державою грошових коштів також забезпечується тільки йому властивими методами.

Вивчаючи форми розподілу бюджетних коштів, що існують нині в Україні, слід звернути увагу на систему міжбюджетного розподілу видатків і доходів, яка базується на розмежуванні видатків і доходів, законодавчо закріплених за певним рівнем бюджету (див. табл. 12). Подібне розмежування між окремими бюджетами починається з розподілу видатків. Оскільки бюджет є фінансовою базою держави, то в основі розмежування видатків лежить визначення меж функцій між окремими рівнями державної влади й управління. Розподіл видатків може ґрунтуватися на двох принципах: відомчій підпорядкованості та територіальному розташуванні об’єктів фінансування.

Таблиця 12

МЕХАНІЗМ РОЗПОДІЛУ БЮДЖЕТНИХ РЕСУРСІВ

До недавнього часу основним був принцип підпорядкованості, а от у розподілі видатків склались такі пропорції: з Державного бюджету фінансувалися видатки на оборону (практично повністю), народне господарство (переважна частина), на утримання органів загальнодержавної влади та управління, прокуратури, судової влади, митних і податкових органів, окремі видатки на соціально-культурну сферу. З місцевих бюджетів фінансувалася переважна частина видатків на соціально-культурну сферу, утримання місцевої інфраструктури, місцевих органів влади та управління [27].

Слід зазначити, що в Україні з 2001 року започаткована реформа міжбюджетних відносин, основи якої закладені в нещодавно прийнятому Бюджетному кодексі України. Бюджетний кодекс пропонує чотири важливі структурні зміни, які включають: 1) раціональний розподіл видатків та 2) закріплення дохідних джерел між різними типами бюджетів, 3) формульну систему трансфертів між державним бюджетом і місцевими бюджетами, а також 4) систему цільових субвенцій на соціальний захист [12].

Бюджетний кодекс України передусім наголошує на чіткому розмежуванні видів видатків між бюджетами різних рівнів, яке має здійснюватися на основі принципу субсидіарності із урахуванням критеріїв повноти надання послуг та наближення їх до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на три групи, які мають певне спрямування фінансових коштів (див. ст. 86 Бюджетного Кодексу). Субсидіарність — новий принцип для вітчизняної бюджетної системи, за яким видаткові повноваження мають бути закріплені за бюджетами з метою децентралізувати та розподілити відповідні видаткові зобов’язання з урахуванням того, що вони можуть найефективніше бути виконані на місцях. Наприклад, у галузі програм соціального захисту, що пов’язані з наданням грошової допо-моги і мають загальнодержавне охоплення, міста та райони надаватимуть законодавчо встановлені види допомоги, але отримуватимуть компенсацію своїх бюджетних видатків шляхом цільових субвенцій з держбюджету. Прикладами цільових трансфертів, що надаватимуться місцевим бюджетам з державного бюджету, є допомога сім’ям з дітьми та пільги ветеранам війни та праці [12].

Таблиця 13

РОЗМЕЖУВАННЯ ВИДІВ ВИДАТКІВ МІЖ МІСЦЕВИМИ БЮДЖЕТАМИ

Розподіл доходів є похідним від розподілу видатків та має здійснюватися на таких принципах:

• податки не повинні легко експортуватися поза межі території, на якій вони збираються, бо в іншому разі місцеві органи влади не відчуватимуть себе відповідальними за них;
• база оподаткування має бути відносно рівномірно розподілена між регіонами, що створюватиме рівні можливості одержання надходжень у різних регіонах;
• база оподаткування має бути достатньо великою, щоб задовольняти видаткові потреби місцевих бюджетів;
• податок повинен стягуватися з не надто мобільних факторів, бо в іншому випадку платники податку переміщатимуться з регіонів із порівняно великою базою оподаткування до регіонів із відносно невеликою базою оподаткування;
• податки не повинні створювати значних економічних викривлень;
• податки мають бути такими, щоб їхнє адміністрування не було пов’язано з великими труднощами;
• суспільні послуги місцевих органів влади, які надаються конкретним споживачам, мають фінансуватися за рахунок плати, яку вносять ці споживачі [12].

Розподіл доходів ґрунтується на встановленні загальнодержавних податків і платежів та місцевих податків і зборів.

Загальнодержавні податки та обов’язкові платежі поділяються на:

• закріплені — доходи, які повністю або частково (за твердофіксованим нормативом) надходять до даного бюджету;
• регулюючі — доходи, від яких встановлюються відрахування до бюджетів нижчих рівнів відповідно до їх потреб, тобто нормативи відрахувань диференціюються в розрізі окремих бюджетів і періодично (як правило) змінюються.

Місцеві податки і збори закріплюються за місцевими бюджетами відповідно до того, який орган їх встановлює. При цьому може також визначатися їх розподіл між ланками місцевих бюджетів.

Слід зазначити, що розщеплення основних загальнодержавних податків та зборів, таких як ПДВ, податок на прибуток підприємств та акциз, не дозволяє ясно і чітко р озв’язати проблему збільшення власної бази оподаткування на місцевому рівні. Натомість, воно породжує додаткові проблеми, які негативно позначаються на обсязі надходжень, зокрема місцевих бюджетів, та економічному розвитку всієї країни. Водночас, є інші податки, базу та ставки яких уповноважений визначати центральний уряд, що їх доцільно було б закріпити за місцевими бюджетами, а саме податок на нерухомість (пропонується запровадити), податок на землю, прибутковий податок з громадян та інші.

Слід зазначити, що за Бюджетним кодексом, Державний та місцеві бюджети матимуть окремі дохідні джерела, розмежування яких дозволить реалізувати цілі міжбюджетної реформи.

Для фінансування видатків, що мають обраховуватися за нормативами бюджетної забезпеченості, призначається кошик джерел доходів бюджетів територіальних громад. Цей кошик доходів складається з надходжень, що збираються на певній території, від таких податків і зборів: прибутковий податок з громадян, державне мито, плата за державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, плата за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами, плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності, надходження від адміністративних штрафів за місцем вчинення правопорушення (окрім штрафів ДАІ).

Структура доходів кошика не є випадковою — це передусім податки та збори, що стягуються за місцем проживання (щоправда, на сьогодні прибутковий податок в Україні ще неповністю відповідає цьому критерію, однак ця його вада має бути відкоригована майбутнім Податковим кодексом). Один із кардинальних принципів публічних фінансів полягає в тому, що лише податки, які сплачуються місцевими жителями, повинні використовуватися для фінансування, бодай часткового, суспільних послуг, що надаються цим місцевим жителям. Номенклатура таких податків відповідає міжнародній практиці і засвідчує чіткий взаємозв’язок між величиною і місцем сплати податку та рівнем послуг, що їх отримує за ці кошти платник податку, який водночас є і виборцем. Місцеві платники податків значно більшою мірою схильні цікавитися видатковими рішеннями місцевої влади і відстежувати їх, коли вони знають, що ці рішення здійснюються головним чином коштом сплачуваних ними податків.

Частина, а саме 25 % прибуткового податку з громадян, стягненого на території області чи Автономної Республіки Крим, спрямовується на часткове фінансування діяльності обласних бюджетів та республіканського бюджету Автономної Республіки Крим. Окрім того, держава встановлює додатковий алгоритм розподілу прибуткового податку з громадян для бюджетів міст районного значення, села та селища, з одного боку, та районних бюджетів, з іншого, у розмірі 25:50 (решта 25 — зараховуються до обласного бюджету) [12].

Рис. 6. Алгоритм розподілу прибуткового податку з громадян

Інші доходи з «кошика», визначені ст. 64 Бюджетного ко-дексу, у повному обсязі використовуються для фінансування бюджетів територіальних громад. Таким чином, кожен орган місцевого самоврядування матиме доступ до набору дохо-дів, зібраних у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, обсяг яких може виявитися достатнім або недостатнім для фінансування делегованих видаткових повноважень. Там, де він виявиться недостатнім, — решту забезпечать трансферти.

Бюджети міст Києва та Севастополя одержуватимуть 100 % обсягу кошика доходів, визначеного статтею 64 Бюджетного кодексу.

Від районів вимагається залишати бюджетам територіальних громад щонайменше 25 % прибуткового податку з громадян, які працюють (а у майбутньому — які проживають) на території міст районного значення, сіл та селищ. Такий алгоритм розподілу найперспективнішого джерела наповнення бюджетів місцевого самоврядування покликаний забезпечити певну дохідну незалежність бюджетам таких міст, сіл та селищ.

На фінансування видаткових повноважень, що не унормовуються, а отже, фактично є власними і властивими місцевому самоврядуванню, місцеві бюджети скеровують надходження від місцевих податків та зборів, податку на прибуток підприємств комунальної власності, 75 % надходжень від плати за землю (60 % — для бюджетів міст районного значення, сіл та селищ), а також інших порівняно незначних дохідних джерел. Прикметним є те, що вищенаведені джерела та збори не включаються до «головного» кошика доходів і, таким чином, виводяться з бази обрахунку трансфертів. Іншими словами, кожна «нарощена» гривня місцевих доходів не «витісняє» автоматично, як це відбувалось нещодавно, гривню трансфертів. Усі інші, крім згаданих вище, дохідні джерела мають використовуватися на фінансування ви-датків державного бюджету [12].

Слід звернути увагу на те, що система міжбюджетного розподілу доходів доповнюється їх бюджетним регулюванням, що на даному етапі в Україні має проявитись в нових формах, закріплених в Бюджетному кодексі.

Бюджетне регулювання доходів — це надання коштів із за-гальнодержавних доходних джерел, що закріплені за бюджетами вищих рівнів, бюджетам нижчих рівнів з метою збалансування їх на рівні, необхідному для виконання планів економічного і соціального розвитку на певній території.

Окремим адміністративно-територіальним одиницям може не вистачати закріплених та власних доходів для покриття видатків у тих областях, що передбачені програмою економічного та со-ціального розвитку. Саме в цьому випадку формуються регулюючі доходи місцевих бюджетів:

Взагалі у бюджетній практиці застосовуються кілька методів бюджетного регулювання: 1) метод відсоткових відрахувань від територіальних надходжень загальнодержавних податків і зборів за нормативами, що встановлюються щорічно радою вищого рівня в своєму акті про бюджет на наступний рік (законі чи рішенні про бюджет); 2) метод міжбюджетних трансфертів [24].

Механізм розмежування доходів, закріплених за бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та за бюджетами районів, міст обласного підпорядкування, районів у містах, з часу проголошення незалежності України весь час змінювався (див. табл. 14), що було пов’язано з недосконалістю бюджетної системи. В зв’язку з бюджетним реформуванням, основою якого є прийняття Бюджетного кодексу, основним методом бюджетного регулювання доходів є метод міжбюджетних трансфертів. Порядок і умови їх надання та використання затверджуються Верховною Радою України, нормативними документами Автономної Республіки Крим та рішеннями відповідних органів самоврядування в межах їхньої компетенції.

Міжбюджетні трансферти — це кошти, що безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого. Міжбюджетні трансферти за чинним законодавством України поділяються на дотації вирівнювання, субвенції та вилучення коштів, які передаються до бюджету вищого рівня (див. Бюджетний Кодекс України, ст. 96—108).

Бюджетна дотація вирівнювання — міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує.

Бюджетні дотації вирівнювання можуть направлятись з Державного бюджету України місцевим бюджетам, а також можуть бути передбачені у бюджетах міських та районних рад для бюджетів районів у містах, бюджетам сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань.

Таблиця 14

РОЗМЕЖУВАННЯ ДОХОДІВ МІЖ РІВНЯМИ БЮДЖЕТІВ

Для визначення обсягів міжбюджетних трансфертів з метою їх оптимального розподілу Кабінет Міністрів України розробив методичні матеріали «Порядок розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів та нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів на 2001 рік», в яких закладений формульний підхід щодо їх розподілу. Багатофакторна формула, що затверджена Кабінетом Міністрів України, враховує такі параметри:

1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;

2) кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг;

3) індекс відносної податкоспроможності відповідного міста чи району;

4) прогнозний показник кошику доходів бюджетів місцевого самоврядування для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського (АРК) і міст обласного значення та прогноз доходів — для районних бюджетів;

5) коефіцієнт вирівнювання (в межах від 0.60 до 1) (див. додаток 1).

Слід зазначити, що в Україні вже декілька останніх років застосовується механізм автоматичного надання дотацій згідно із Законом про Державний бюджет України (ст. 42 та ст. 45 Закону про Державний бюджет України на 2001 рік). Дія цього механізму дає змогу, по-перше, одержати в автоматичному режимі дотації вирівнювання на основі встановлених нормативів щоденних відрахувань (за певними статтями доходів загального фонду бюджету), по-друге, частину надходжень доходів загального фонду Державного бюджету, що одержуються понад річні розрахункові обсяги, перетворити на додаткові дотації та автоматично спрямувати їх за рішенням відповідних рад на фінансування соціальних видатків певних територій.

Бюджетні нормативи формування додаткових дотацій місцевим бюджетам на 2001 рік:

• до бюджету АРК — 62,5 %;
• до обласного бюджету — 12,5 %;
• до бюджетів міст республіканського (в АРК) та обласного значення — 37,5 %, в тому числі до бюджетів міст районного значення — 15 %.

Слід зазначити, що поряд з бюджетними дотаціями в Бюджетному кодексі передбачається такий метод бюджетного регулювання, як субвенції.

Субвенція — це міжбюджетний трансферт, що має цільо-вий характер в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про її надання.Субвенціїшироко застосовуються як інструмент бюджетного регулювання для збалансування бюджетів як в Україні, так і в усіх інших державах. Субвенція видається бюджету нижчого рівня з чітко визначеним призначенням як державна фінансова допомога на програми і заходи, спрямовані на підтримку гарантованого законодавством мінімуму соціальної забезпеченості населення регіонів, де такий мінімум не забезпечується власними бюджетними до-ходами за незалежними від них причинами економічного розвитку.

Субвенція надається на компенсацію недоотриманих доходів у зв’язку з нерівномірністю їхнього розподілу між регіонами за умов діючої економічної системи, а також на фінансування заходів, пов’язаних із вирівнюванням соціального розвитку територій.

Субвенції можуть призначатися як з Державного бюджету України місцевим бюджетам, так і з бюджетів АРК та інших місцевих бюджетів для бюджетів нижчих рівнів.

Основні види субвенцій з Державного бюджету України:

• субвенція на здійснення програм соціального захисту;
• субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;
• субвенція на виконання інвестиційних проектів.

Основні види субвенцій з місцевих бюджетів:

• субвенція на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних недоліків діяльності об’єктів спільного користування;
• субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань;
• інші субвенції.

У сучасній практиці бюджетного регулювання доходів значна роль належить субсидіюванню, інструментами якого є державні субсидії.

Субсидія — грошова допомога, що надається державою за рахунок коштів бюджету, а також спеціальних фондів юридичним та фізичним особам, місцевим державним органам, іншим державам. Як інструмент бюджетного регулювання субсидія застосовується з метою збалансування регіональних та місцевих бюджетів, зміцнення їх дохідної бази та завжди передається безповоротно і безвідплатно з вищих ланок бюджетної си-стеми нижчим ланкам. Субсидія може бути цільовою (на конкретні видатки) і знеособленою. Вона не пов’язується безпосередньо з фінансовим станом бюджету, який її отримує. Поки що субсидії ще не знайшли в Україні такого ж широкого застосування, як це має місце у розвинутих країнах світу, наприклад в США, Англії, Франції, ФРН та ряді інших країн. У цих країнах розрізняють прямі та непрямі державні субсидії. Прямі субсидії скеровуються на фінансування капітальних вкладень у галузі, розвиток яких необхідний для економіки в цілому, на фундаментальні дослідження, перепідготовку кадрів, створення нових місць у найбільш відсталих регіонах, на підтримку військово-промислового комплексу. Непряме субсидіюванняздійснюється, в основному, шляхом податкової та кредитної політики [27].

Найпоширенішим методом субсидіювання в Україні нині є податковий кредит — відстрочка сплати податку на доходи, що надається підприємству податковою інспекцією на умовах зворотності, строковості, відплатності за наявності згоди фінансового органу, який контролює виконання бюджету.

Вивчаючи механізм розподілу бюджетних коштів, студентам також слід зосередитись на міжбюджетному перерозподілі грошових засобів, що забезпечуються певними формами руху внутрішніх бюджетних потоків, а саме такими як:

— вилучення коштів бюджетних надлишків;

— бюджетні позички на покриття тимчасових касових розривів;

— взаємні розрахунки.

Вивчаючи інструментарій розподілу щодо видатків бюджетів, слід розглянути також бюджетне фінансування та бюджетне резервування.

Бюджетне фінансування — це сукупність методів та інструментів, за допомогою яких здійснюється реалізація бюджетних функцій держави, налагоджуються грошові відносини, які виникають між державою та підприємствами всіх форм власності та домогосподарствами.

У контексті вивчення проблеми бюджетного фінансування слід детально розглянути його форми:

• кошторисне фінансування;
• державне інвестування;
• позики з бюджету державним підприємствам;
• державні дотації збитковим підприємствам [27].

Бюджетне фінансування

Рис. 7. Основні методи бюджетного фінансування

Особливе місце серед інструментів бюджетного розподілу займає бюджетне резервування.

У складі видаткової частини бюджетів передбачається резервний фонд, який формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені при складанні проекту бюджету. Резервний фонд бюджету не може перевищувати 1 % обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету (див. Бюджетний кодекс України, ст. 24). Рішення щодо необхідності створення резервного фонду місцевого бюджету приймає відповідна рада. Резервний фонд може використовуватися для фінансування невідкладних витрат у національному господарстві, соціально-культурних та інших заходів.

У складі Державного бюджету України обов’язково створюється Резервний фонд Кабінету Міністрів України. Порядок використання резервного фонду Кабінету Міністрів України встановлено Постановою Верховної Ради України від 22 лютого 1996 року. Загальна сума резервного фонду визначається щороку. Обмеженість коштів, які знаходяться у розпорядженні держави, примушує суворо контролювати цільове використання коштів резервного фонду.

Кошти з резервного фонду надаються на фінансування:

• витрат, пов’язаних з надзвичайними ситуаціями;
• робіт по ліквідації наслідків стихійних явищ та аварій;
• непередбачених витрат, пов’язаних із введенням законів;
• інших заходів, не передбачених і які не могли бути пе-редбачені під час затвердження Державного обсягу резервного фонду [24].

Наступною підсистемою бюджетного механізму, яку слід розглянути, є механізм використання бюджетних ресурсів. Студентам пропонується ознайомитися з формами та методами використання грошових ресурсів, дослідити інструментарій, яким користується держава на нинішньому етапі розвитку економіки.

Використання бюджетних ресурсів з певною метою у різних формах здійснюються на етапі виконання бюджету. Законом України про Державний бюджет України визначаються бюджетні призначення головним розпорядникам коштів Державного бюджету України за бюджетною класифікацією та бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів.

Саме бюджетні призначення служать відправним пунктом щодо реалізації бюджетної політики на різних рівнях економі-

Рис. 8. Механізм використання бюджетних ресурсів

ки. Бюджетні призначення — це повноваження, що надаються головним розпорядникам бюджетних коштів Бюджетним ко-дексом України, Законом України про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет, мають кількісні та часові обмеження та дозволяють надавати бюджетні асигнування.

Слід зазначити, що виконання бюджетів здійснюється на підставі законодавства та нормативно-правових актів про бюджет на певний бюджетний період і у відповідності з розписом доходів і видатків бюджету, що затверджуються фінансовими органами. Річний розпис доходів і видатків має поквартальний розподіл, на основі якого передбачені бюджетні кошти спрямовуються на заплановані потреби.

У процесі виконання державного бюджету України може виникнути ситуація, коли за результатами квартального звіту має місце недоотримання доходів загального фонду Державного бюджету України більше, ніж на 15 % від суми передбаченої бюджетним розписом, тоді розробляється проект про внесення змін до Закону про Державний бюджет стосовно скорочення видатків. Верховна Рада України приймає рішення про бюджетне секвестрування.

Секвестр бюджету означає пропорційне скорочення затверджених бюджетних видатків щомісячно по всіх статтях бюджету, крім захищених, перелік яких визначається Верховною Радою України. Аналогічний механізм секвестру бюджету може бути використаний на інших рівнях бюджетної системи у разі, коли в ході виконання бюджету рівень дефіциту бюджету перевищує встановлений або виникає значне зниження надходжень від дохідних джерел.

Бюджетний захист видатків стосується певного переліку статей видаткової частини бюджету, на які не розповсюджується процес секвестрування. Насамперед захищаються поточні видатки (заробітна плата в бюджетній сфері, трансферти, витрати на медикаменти тощо). Захищеними статтями видатків бюджету визначаються такі, обсяг яких не може змінюватися при проведенні скорочення затверджених бюджетних призначень. Перелік захищених статей видатків Державного бюджету України визначається Законом про Державний бюджет України щорічно.

Перелік захищених статей видатків загального фонду Державного бюджету України на 2001 та 2002 роки за економічною структурою видатків включає:

• оплату праці працівників бюдж етних установ;
• нарахування на заробітну плату;
• придбання медикаментів та перев’язувальних матері-алів;
• забезпечення продуктами харчування;
• виплату відсотків за державним боргом;
• трансферти населенню, пов’язані з соціальним захистом та соціальним забезпеченням:
• на 2001 рік — у тому числі пенсії, повернення заощаджень громадян;
• на 2002 рік — у тому числі на погашення знецінених вкладів в установах Ощадного банку і страхових внесків до колишнього Укрдержстраху;

7) трансферти місцевим бюджетам.

Розглядаючи механізм використання бюджетних коштів, слід звернути увагу на методи використання грошових ресурсів держави, що складають якісно відмінну групу методів.Серед них, насамперед, слід зазначити метод установлення ці-льового призначення державних цільових фондів, метод уста-новлення порядку використання коштів, метод установлення бюджетних нормативів і лімітів використання грошових коштів [24].

Слід зазначити, що бюджетне нормування як сукупність інструментів, які використовуються в бюджетній практиці, так само, як і бюджетне стимулювання та санкціонування, використовується не тільки на етапі формування бюджетних коштів. Ці інструменти є дійовими важелями також при розподілі та використанні бюджетних ресурсів. Тому їх можна вважати базовими складовими бюджетного механізму.

Рис. 9. Базові складові бюджетного механізму

Розробка та реалізація бюджетної політики як центральної складової економічної політики держави вимагає аналізу стану та проблем національної економіки країни, виявлення можливостей з урахуванням передумов, цілей, наявних бюджетних ресурсів, побічних ефектів тощо, отже постійного контролю та аналізу за використанням бюджетних ресурсів, що вимагає бюджетного моніторингу.

Тому в рамках цієї теми студентам слід також ознайомитися та з’ясувати економічний зміст, завдання та роль бюджетного моніторингу як елементу бюджетного механізму, його складові та особливості здійснення на сучасному етапі трансформаційної економіки України.

Бюджетний моніторинг, або моніторинг функціонування бюджетної системи України, займає особливе місце в системі моніторингу.

Бюджетний моніторинг є специфічною складовою макроекономічного моніторингу. Його мета — забезпечити постійні спостереження та аналіз реалізації бюджетної політики, оцінку практичної дієвості бюджетної системи на основі бюджетного обліку та бюджетної статистики з метою з’ясування суб’єктивних її недоліків, програми та подальшої розробки оптимального проекту державного бюджету, а також формування адекватних умов його виконання на майбутню перспективу.

Таблиця 15

Основні види соціально-економічного моніторингу за об’єктами досліджень

Бюджетний облік — це науково обґрунтована система спостереження, відображення, узагальнення та контролю за змінами, що мають місце в бюджетному процесі. Завдяки бюджетному обліку забезпечується інформаційна база для аналізу надходжень та видатків бюджету. Бюджетний облік — це функція Державного казначейства щодо касового виконання бюджету. Взагалі слід зазначити, що у світовій практиці існують декілька систем касового виконання бюджету: банківська, казначейська та змішана. В Україні введена казначейська система касового виконання бюджету.

Бюджетна статистика в рамках бюджетного моніторингу теж виконує певні задачі стосовно аналізу здійснення основних напрямів бюджетної політики. Показники бюджетної статистики є найважливішими показниками бюджетної політики. Ці показники можна згрупувати за декількома напрямами:

І група — державні квоти;

ІІ група — показники, що характеризують функції держави щодо трансформації економічної системи в змішану.

Таблиця 16

Основні показники бюджетної політики

Закінчення табл. 16

Термінологічний словник

Бюджетна експертиза — засіб аналізу кожного законопроекту, що вноситься на розгляд до Верховної Ради України з метою оцінки його впливу на доходи та видатки бюджетів та виконання Закону про Державний бюджет України.

Бюджетна класифікація — єдина міжнародна система функціонального групування доходів і видатків бюджету за однорідними ознаками з наданням їм точних назв і порядкових номерів (статей), яка забезпечує можливість порівнювати бюджетну інформацію різних бюджетів, дає змогу визначити цілі використання бюджетних ресурсів, встановити завдання та курс бюджетної політики уряду.

Бюджетна статистика — науково обґрунтована система аналізу здійснення основних напрямів політики уряду на основі використання певного переліку показників, квот та співвідношень.

Бюджетне нормування — встановлення бюджетних норм та нормативів, що використовуються як інструмент бюджетного регулювання доходів та видатків.

Бюджетне регулювання — діяльність органів законодавчої та виконавчої влади вищого рівня щодо розподілу та перерозподілу доходів та нормування видатків, які здійснюються з метою збалансування бюджетів нижчого рівня.

Бюджетне резервування — планове відокремлення частки бюджетних коштів, призначене для фінансування передбачених видатків.

Бюджетне секвестрування — пропорційне скорочення видатків з усіх статей бюджету, крім захищених, протягом часу, що залишається до закінчення поточного року.

Бюджетне стимулювання — система заохочувальних заходів держави, що спрямовані на ефективне створення та використання бюджету.

Бюджетне фінансування — надання у безповоротному порядку грошового забезпечення на видатки, пов’язані зі здійсненням державних замовлень, виконанням державних програм, утриманням державних та комунальних установ та організацій.

Бюджетний механізм — сукупність конкретних способів та форм організації бюджетних відносин, специфічних методів, важелів, інструментів мобілізації, розподілу та використання бюджетних коштів.

Бюджетний моніторинг — цільове безперервне спостереження та аналіз реалізації бюджетної політики в країні, що здійснюється на основі методів бюджетного обліку та бюджетної статистики з метою бюджетного прогнозування та планування.

Бюджетний облік — науково обґрунтована система спостере-ження, відображення, узагальнення та контролю за змінами, що мають місце в бюджетному процесі, яка забезпечує інформаційну базу для аналізу.

Бюджетний розпис доходів та видатків — документ, в якому встановлюється розподіл доходів та фінансування бюджету, бюджетних асигнувань головним розпорядником бюджетних коштів по певних періодах року відповідно до бюджетної класифікації.

Бюджетні запити — документи, підготовлені розпорядниками бюджетних коштів, що містять пропозиції з відповідними обґрунтуваннями щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для їх діяльності на наступний бюджетний період.

Бюджетні обмеження — фінансові вимоги щодо витрачання бюджетних коштів, які виражаються у формі гранично допустимих видатків і мають бути виконані їх розпорядниками при формуванні бюджетних запитів.

Бюджетні призначення — повноваження, що надаються головним розпорядником бюджетних коштів — Бюджетним кодексом, Законом України про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет, що мають кількісні та часові обмеження і дозволяють надавати бюджетні кошти.

Кошторисне фінансування — виділення коштів на утримання бюджетних установ, виконання певних програм та реалізацію певних заходів на підставі спеціального фінансового документу — кошторису.

Міжбюджетні трансферти — це кошти, що безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого у вигляді дотацій та субвенцій з метою вирівнювання соціального розвитку територій.

Принцип субсидіарності — розподіл видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача.

Завдання та запитання для самоперевірки

• Поясніть, як функціонує та з яких підсистем складається бюджетний механізм в Україні.
• Перелічіть основні важелі та методи формування, розподілу та використання бюджетних ресурсів, що використовуються в Україні.
• Розкрийте роль бюджетного стимулювання, санкціонування та нормування як базових елементів функціонування бюджетного меха-нізму.
• Дайте характеристику основних форм, методів та інструментарію розподілу доходів та видатків бюджетів.
• Як здійснюються міжбюджетний розподіл та перерозподіл видатків та доходів бюджетів?
• Назвіть основні методи бюджетного регулювання доходів та видатків. Поясніть їх специфіку стосовно різних рівнів бюджетів в Україні.
• Назвіть основні принципи розмежування доходів та видатків між бюджетами. Яким чином їх застосування відображується на пропорціях розподілу видатків?
• Що таке поточні та капітальні видатки?
• Що таке закріплені та регулюючі доходи?
• Складіть типову схему розподілу доходів та видатків:

а) державного бюджету України;

б) бюджету АРК;

в) бюджету області;

г) бюджету міста державного підпорядкування;

д) бюджету міста обласного підпорядкування;

е) бюджету району;

є) бюджету міста районного підпорядкування;

ж) бюджету селища;

з) бюджету села.

• Що таке міжбюджетні трансферти? Поясніть їх роль у міжбюджетних відносинах, охарактеризуйте їх види та специфіку застосування.
• Назвіть основні принципи та методи бюджетного фінансування, що використовуються в Україні.
• Дайте характеристику кошторисного фінансування. Що являє собою Єдиний кошторис доходів і видатків бюджетної установи?
• Дайте характеристику державним інвестиціям щодо їх складу, структури, джерел та механізму державного інвестування.
• Якими методами та у яких формах здійснюється фінансова підтримка державних підприємств?
• Навіщо створюється Резервний фонд Кабінету Міністрів України та яка його функціональна спрямованість?
• Перелічіть основні методи та економічні важелі механізму використання бюджетних ресурсів.
• У яких випадках та з якою метою використовується бюджетне секвестрування? Що таке захищені статті видатків бюджету?
• Поясніть економічний зміст, призначення та методи бюджетного моніторингу.
• Перелічіть основні показники бюджетної статистики. Що таке державні квоти? Які види державних квот ви знаєте та навіщо вони вираховуються?
• Що таке касове виконання бюджету? Розкрийте його зміст з урахуванням реалій бюджетного процесу в Україні.

Задачі

1. Використовуючи методичні матеріали Кабінету Міністрів України «Порядок розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання, субвенцій та коштів, що передаються до бюджету вищого рівня) та нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів на 2001 рік», розрахуйте обсяг та питому вагу кошика закріплених та власних доходів бюджету м. Рівне за звітними даними, якщо існує така інформація:

Прибутковий податок з громадян — 3039 тис. грн.;

Плата за землю — 1992 тис. грн.;

Державне мито — 548,9;

Плата за ліцензію та сертифікати — 3,7;

Плата за державну реєстрацію суб’єктів підприємництва — 2,2;

Плата за торговельний патент на деякі види бізнесу — 1,8;

Єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва — 100;

Місцеві податки та збори — 1448,1;

Податок на промисел — 100;

Надходження дивідендів — 20;

Кошти від приватизації майна — 1300.

2. Розрахуйте прогнозний обсяг доходів Полтавської області, якщо відомо, що розрахунковий обсяг закріплених доходів, що визначається за допомогою індексу податкоспроможності на 2001 рік, становить 282 223,5 тис. грн., обсяг фіксованого сільськогосподарського податку — 3080,4 тис. грн., а обсяг надходжень від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення комунальної влас-ності — 5071,7 тис. грн., обсяг кошика власних доходів бюджету на 2000 рік, затверджених місцевими радами, становить 20 995,7 тис. грн., обсяг надходжень плати за утримання дітей в школах-інтернатах — 32,5 тис. грн., розрахунковий коефіцієнт співвідношення кошика власних доходів = 0,75.

3. Використавши результати попередньої задачі, розрахуйте трансферт вирівнювання до бюджету Полтавської області, якщо обсяг видатків загального фонду прогнозується на плановий бюджетний рік 418 685,9 тис. грн.

Чи матиме Полтавщина бюджетний надлишок, щоб передати його до Державного бюджету? Визначте форму трансферту вирівнювання.

4. Розрахуйте обсяг субвенцій з державного бюджету, що має отримати Львівська область на 2001 рік у складі загального та спеці-ального фонду її бюджету, якщо відомо, що на збереження історичної забудови у центральній частині м. Львова держава планує витратити 10 млн грн. Також відомо, що на Львівщині проживає 306,9 тис. чол. ветеранів війни та праці (за даними на 1.01.2000 р.), що становить 4,892 % їх загальній кількості по Україні, обсяг видатків на надан-ня пільг населенню на оплату електроенергії, газу та житлово-комунальних послуг по Україні планується на 872 771,2 тис. грн. Крім того, кількість отримувачів субсидій на житлово-комунальні послуги становить 209 025 чол., причому середньомісячний розмір субсидії — 77,050 грн., кількість отримувачів субсидій на газ — 15 908 чол., річний розмір їх — 55,750 грн.

5. Розрахуйте обсяг видатків на надання адресної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям для м. Києва, якщо прогнозний обсяг видатків, що необхідні для цього, становить (умовно) 101 тис. грн., прогнозний обсяг даних видатків по Україні — 298 124,8 тис. грн., а обсяг видатків на надання даної допомоги за попередній період — 280 223,6 тис. грн.

6. Використовуючи таблицю, розрахуйте темп зростання видатків на фінансування соціальної сфери та питому вагу їх у загальних витратах у зведеному бюджеті на 2001 рік. Зробіть висновки.

Тестові завдання

1. Методи використання грошових ресурсів державних фондів:

а) стосуються механізму розподілу бюджетних ресурсів;

б) включають дотації на субвенції;

в) включають встановлення нормативів та лімітів;

г) бувають класичні та сучасні.

2. Бюджетні призначення є:

а) інструментом бюджетного фінансування;

б) інструментами проведення бюджетної експертизи;

в) інструментами механізму обліку та контролю;

г) інструментами механізму розподілу бюджетних ресурсів;

д) інструментами механізму використання бюджетних ресурсів.

3. Бюджетне секвестрування означає:

а) бюджетний розпис доходів;

б) бюджетний розпис видатків;

в) установлення порядку використання коштів;

г) інструмент механізму використання бюджетних ресурсів.

4. Що виступає інформаційною базою для аналізу бюджетної політики країни:

а) бюджетна класифікація;

б) бюджетний облік;

в) бюджетний моніторинг;

г) бюджетна статистика.

5. Система інструментів бюджетного аналізу — це:

а) бюджетна статистика;

б) бюджетна класифікація;

в) бюджетний облік;

г) бюджетний моніторинг.

6. Грошові кошти, що надаються нижчому бюджету з чітко визначеним кінцевим призначенням:

а) дотація;

б) субвенція;

в) субсидія;

г) податковий кредит.

7. Фінансування заходів щодо соціального захисту населення на рівні місцевого бюджету належить до:

а) видатків розвитку;

б) поточних видатків;

в) дотацій;

г) субвенцій.

8. Найпоширеніший метод субсидіювання в Україні:

а) податковий кредит;

б) метод цільового призначення державних фондів;

в) встановлення нормативів та лімітів використання грошових коштів;

г) метод фінансового контролю.

9. Метод обов’язкової мобілізації фінансових коштів реалізується через:

а) збір податків;

б) проведення лотерей;

в) випуск державних облігацій;

г) збір мита.

10. Бюджетне санкціонування є інструментом:

а) системи міжбюджетного розподілу;

б) бюджетного моніторингу;

в) розподілу бюджетних ресурсів;

г) формування бюджетних ресурсів.

11. Державні квоти є інструментом:

а) бюджетного моніторингу;

б) бюджетної статистики;

в) бюджетного розпису доходів та видатків;

г) бюджетного нормування.

12. Серед методів формування грошових коштів провідна роль належить:

а) обов’язковому методу мобілізації;

б) методу добровільної мобілізації;

в) методу фінансування з позабюджетних фондів;

г) методу секвестрування.

13. Витрати бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності — це:

а) видатки розвитку;

б) поточні видатки;

в) субвенції;

г) видатки на розширене відтворення.

14. Непряме субсидіювання здійснюється шляхом:

а) податкової політики;

б) кредитної політики;

в) через податковий кредит;

г) виділення дотацій.

15. Нецільова безвідплатна допомога, що видається місцевому бюджету у випадку перевищення видатків над доходами:

а) субвенція;

б) дотація;

в) субсидія;

г) податковий кредит.