Главная Политэкономия Основи економічної теорії: політекономічний аспект

Основи економічної теорії: політекономічний аспект

§ 2. Бюджетна система

Бюджет - це баланс грошових доходів (надходжень) і витрат (використання), який складається для держави, місцевих органів управління, суб'єктів господарювання, сімей або окремих грома-дян на певний термін. З метою створення єдиної інформаційної системи зведення державних доходів та видатків на всіх рівнях влади, забезпечення загальнодержавної та міжнародної порівнян-ності бюджетних даних Верховна Рада у липні 1996 р. прийняла Постанову "Про структуру бюджетної класифікації України".

Державний бюджет - це річний план державних витрат і дже-рел їхнього фінансового забезпечення. Бюджетна система (Дер-жавний бюджет) містить бюджет центрального уряду, а також бюд-жети всіх рівнів місцевої влади. Відповідно бюджети бувають цен-тральними, обласними, місцевими. Часто, коли розглядають міс-цеві бюджети, мають на увазі всі бюджети, крім бюджету централь-ного уряду. В Україні до місцевих бюджетів належать бюджети областей, міські бюджети Києва і Севастополя, районні бюджети сільських районів, міські бюджети міст обласного підпорядкуван-ня, бюджети внутрішньоміських районів, бюджети міст районного підпорядкування тощо. Між ними існують досить складні відно-сини, пов'язані з розподілом джерел бюджетних доходів, фінансу-ванням місцевих бюджетів з боку центрального уряду шляхом пе-рерозподілу коштів у масштабі країни тощо. Отже, державний бюджет - це не тільки бюджет центрального уряду, а й сукупність бюджетів усіх рівнів державної адміністративно-територіальної вла-ди. Сукупність різних видів бюджетів, що перебувають між собою в певному взаємозв'язку і взаємозалежності, створює бюджетну систему, що діє в країні.

З бюджетом тісно переплітаються позабюджетні фонди (кош-ти) - кошти держави, що мають цільове призначення і не включа-ються до державного бюджету. Позабюджетні кошти знаходяться в розпорядженні центральних і місцевих органів влади. Вони кон-центруються в спеціальних фондах (наприклад, пенсійному). Поза-бюджетні фонди створюються за рахунок цільових податків, по-зик, субсидій з бюджету. Вони розширюють можливості втручання держави в економіку не за рахунок бюджету, отже, дають змогу уникнути парламентського контролю. Крім того, створюється ви-димість зменшення дефіцитності бюджету. Так, в Україні до складу бюджету не включалися, а отже, дуже часто і не контролювалися законодавчою владою використання різноманітних податків і збо-рів на утримання автомобільних шляхів, фонди соціального захис-ту інвалідів, зайнятості населення, приватизації, охорони праці, природи тощо.

В окремих випадках можуть створюватися бюджетні резерви, необхідні для безперебійного фінансування намічених заходів та забезпечення непередбачених невідкладних витрат.

Проект бюджету щорічно обговорюється і приймається законо-давчим органом - парламентом країни. З політичної точки зору державний бюджет - це своєрідний компроміс між цілями держави, заінтересованої в зростанні бюджетних коштів, а отже, і податко-вих надходжень, та інтересами власників і працюючих за наймом (лобі, що представляють і захищають їх інтереси в парламенті) з приводу податкових ставок на власність, доходи, податкових пільг, бюджетних витрат на соціальні цілі; компроміс між загальнодер-жавними і місцевими інтересами; компроміс між інтересами окре-мих галузей з приводу податків і субсидій, пільгових кредитів і державних замовлень, підрядів на будівництво та інвестиційних премій. Кожен такий компроміс супроводжується політичною бо-ротьбою в парламенті.

Доходна частина бюджету складається в основному з бюджет-них надходжень. Менша її частина - це неподаткові надходження. В Україні головну роль відіграють податок на прибуток та податок на додану вартість. Велика частка непрямих податків (ПДВ та акциз) пояснюється тим, що в умовах спаду виробництва держава не може забезпечити надходження в бюджет шляхом прямого оподаткуван-ня прибутку підприємств, організацій та доходів громадян. Тому застосовують непряме оподаткування, яке є формою вилучення доходів у споживачів.

Видатки державного бюджету виконують функції політичного, соціального і господарського регулювання. Видатки класифікують залежно від пріоритетності підходу:

а) предметна, або галузева, бюджетна класифікація- визна-чення витрат за галузями господарства і управління;

б) економічна - диференціація витрат за господарськими озна-ками або виробничими елементами (капітальні вкладення, заробіт-на плата, дотації тощо);

в) змішана, або комбінована - поєднання відомчих і предмет-них ознак;

г) цільова - врахування загал ьнонаціональних, політичних, еко-номічних і соціальних цілей або програм;

д) функціональна - державні кошти розглядаються як інстру-мент політики уряду;

е) бюджетна класифікація за фінансовими ознаками - видатки класифікують на безповоротні, тимчасові та умовні.

Кожна країна має свою структуру доходів і видатків бюджету. Це залежить від багатьох чинників: державного ладу, рівня еконо-мічного розвитку, політики, що проводиться в конкретних умовах

(стримування ділової активності або її стимулювання, лібералізації економіки чи активного соціального захисту населення та ін.). Незважаючи на різноманітність державних підходів до формування та використання бюджету, існують загальні риси та закономірності.

Перше місце в бюджетних видатках розвинутих країн займають соціальні статті: соціальна допомога, освіта, охорона здоров'я. В цьому - головна мета бюджетної політики, як і всієї державної економічної політики взагалі: стабілізація, зміцнення та пристосу-вання існуючого соціально-економічного ладу до умов, що зміню-ються. Такі витрати покликані пом'якшити диференціацію соціаль-них груп, властиву для ринкової економіки. При цьому полегшення доступу відносно менш забезпечених прошарків до одержання ква-ліфікації, належного медичного обслуговування, гарантованої міні-мальної пенсії та пристойного житла відіграє не тільки соціальне стабілізуючу роль, а й забезпечує господарство найважливішим фактором виробництва - кваліфікованою та здоровою робочою силою, а отже, збільшує національне багатство країни.

У видатках на господарські потреби виділяють бюджетні суб-сидії сільському господарству, які мають також соціальну, політич-ну та господарську спрямованість.

Видатки на озброєння і матеріальне забезпечення зовнішньої політики, а також адміністративно-управлінські витрати, з одного боку, визначаються потребами безпеки держави, пріоритетами зов-нішньої та внутрішньої політики, з другого - вони впливають на попит на споживчі товари.

Кон'юнктурним цілям бюджетного регулювання служать видат-ки по внутрішньому державному боргу, розміри витрат на кредити та субсидії приватним та державним підприємствам, сільському господарству, на створення і вдосконалення об'єктів інфраструкту-ри, на закупівлю озброєнь та військове будівництво.

Структура видатків державного бюджету здійснює регулюючий вплив на розміри попиту і капітальних вкладень, а також на галу-зеву і регіональну структуру економіки, на національну конкурен-тоспроможність на світових ринках.

Важливе місце займає зовнішньоекономічний аспект політики бюджетних витрат. Так, видатки на кредитування експорту, стра-хування експортних кредитів та капіталу, що вивозиться, які фі-нансуються з бюджету, стимулюють експорт і в довгостроковому плані поліпшують платіжний баланс, відкривають для економіки країни нові зарубіжні ринки, сприяють зміцненню національної валюти, забезпеченню поставок на внутрішній ринок необхідних товарів із-за кордону.

У структурі видатків бюджету України велику частку становлять витрати на народне господарство - покриття взаємозаборгованості, підтримка збиткових підприємств. Такий високий відсоток витрат неможливий в країнах з ринковою економікою, але цілком зрозу-мілий в умовах, коли основний в економіці державний сектор зна-ходиться в кризовому стані і потребує державних асигнувань.

Виконання державного бюджету в ідеалі - це повне покриття видатків доходами. Перевищення видатків над доходами призво-дить до утворення бюджетного дефіциту, який покривається дер-жавними позиками - внутрішніми і зовнішніми. Позики здійсню-ються у вигляді продажу державних цінних паперів (облігацій, век-селів), позик у позабюджетних фондів (наприклад, у Пенсійного фонду або у фонду допомоги по безробіттю) або через одержання кредиту в банку. Останню форму фінансування бюджетного дефі-циту використовує місцева влада. Зовнішні позики для покриття дефіциту державного бюджету в таких міжнародних економічних організаціях, як МВФ, СБ і в розвинених країнах та їхніх об'єднан-нях типу ЄС тощо, характерні для країн, що розвиваються, а також все більше використовуються і перехідними до ринку країнами, в тому числі Україною.

Дефіцит бюджету часто покривають також додатковою емісією грошей. Внаслідок такої емісії розвивається неконтрольована інфля-ція, підриваються стимули для інвестицій, розкручується спіраль "заробітна платня - ціни", знецінюються заощадження населен-ня, відтворюється бюджетний дефіцит.

Кредитну емісію як спосіб покриття дефіциту широко викорис-товують в Україні. Так, в 1996 р. 25 відсотків дефіциту визначали фінансування за рахунок емісійних кредитів НБУ. В 1994 р. ця'по-зиція становила майже половину, а в 1995 р. - 67 відсотків*. Ще 35 відсотків дефіциту покривалися за рахунок облігацій державної вну-трішньої позики (ОДВП) та казначейських зобов'язань. Якщо в 1995р. було розміщено ОДВП на 32 трлн крб., то на 1996 р. було заплановано обсяг емісії облігацій на суму 332 трлн крб., що свід-чить про позитивні зрушення в політиці покриття дефіциту.

У країнах з ринковою економікою має місце конституційне за-кріплення незалежності національного емісійного банку від вико-навчої та законодавчої влади. Емісійний банк не зобов'язаний фі-нансувати уряд, таким чином ставиться заслін інфляційному вибу-ху, який би мав місце у випадку, якби гроші друкувались на замов-лення уряду.

Як стверджує економічна наука, державний бюджет не обов'яз-ково має бути збалансованим щороку за доходами і видатками.

Наприклад, США - найбагатша країна світу - має дефіцит дер-жавного бюджету. Так, в окремі роки дефіцит Федерального бюдже-ту США досягав 4,1 відсотка ВНП. У зв'язку зі зростанням бюджет-них витрат рівень державного боргу в США в 1992 р. становив 2998,6 млрд дол., або 51,1 відсотка ВНП. Видатки Федерального бюджету лише на сплату відсотків перевищили 200 млн дол. В умо-вах ринкової економіки дефіцит може бути корисним у випадку, коли при спаді виробництва держава витрачає більше грошей, ніж одержує: він забезпечує збільшення попиту, в тому числі купівель-ної спроможності населення. Споживачі починають більше купу-вати, підприємці - більше продавати. Внаслідок цього зростають обсяги виробництва і скорочується безробіття.

Проте в період піднесення економіки держава не може дозволити собі дефіцит бюджету, оскільки він стимулюватиме інфляцію. Отже, бюджет, в якому збалансовані доходи та видатки, потрібний не щорічно, а для певного періоду. В окремі роки з метою стимулю-вання ділової активності держава може допускати дефіцит бюджету.

Наведені міркування не стосуються сучасної економіки Украї-ни, оскільки вона тільки трансформується в ринкову. Збільшення державних витрат в нашій країні спрямовано на попередження ма-сових банкрутств державних підприємств, які становлять значну частку в економіці, і масового зубожіння населення. Водночас де-фіцит в Україні обмежує стримування інфляції, введення націо-нальної валюти, стабілізацію грошово-кредитної системи.

Державні позики як засіб покриття дефіциту бюджету безпеч-ніші, ніж емісія, проте вони також певною мірою негативно впли-вають на економіку країни. По-перше, при певних умовах уряд вдається до примусового розміщення державних цінних паперів і, отже, порушує ринкову мотивацію діяльності приватних фінансо-вих інститутів. По-друге, якщо навіть уряд створює достатні стиму-ли для купівлі юридичними і фізичними особами цінних паперів уряду, то державні позики, мобілізуючи вільні кошти на ринку по-зикового капіталу, обмежують можливості одержання кредиту при-ватними фірмами. Фірми, особливо невеликі та середні, не є для банків такими надійними позичальниками, як державні органи. Збільшення попиту на ринку позикового капіталу через нові дер-жавні позики сприяє подорожчанню кредиту - зростанню обліко-вої ставки. Особливо складними є наслідки зовнішніх позик.

Заборгованість уряду та державних органів створює державний борг, який виплачується з відсотками. Тому кажуть,' що сьогоднішні державні позики - це завтрашні податки. Як правило, із поточних бюджетних доходів не вдається виплачувати повністю відсотки і в тер-мін гасити державні позики. У зв'язку з цим уряд вдається до нових позик: у такий спосіб, покриваючи старі борги, він створює нові.

Отже, дефіцит державного бюджету безпосередньо пов'язаний з явищем державного боргу. Зовнішній державний борг, що пере-вищує 80 відсотків від ВВП чи більше ніж в 2,2 раза експорт країни, вважається небезпечним для стабільності економіки, особливо для стійкого грошового обігу.

Важливо виділити такі особливості формування бюджету в Ук-раїні:

1. Суперечливий характер перерозподілу бюджетних ресурсів на рівні регіонів.

Регіони України істотно відрізняються за своїми фінансовими можливостями. Водночас при формуванні місцевих бюджетів за основу беруть визначення нормативів мінімальної бюджетної за-безпеченості та однакових для всіх областей нормативів відраху-вань від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів.

Проблеми регіональної бюджетної політики мають розв'язува-тись через пошук оптимального ступеня централізації для різних завдань державної діяльності з точки зору ефективності виконан-ня державою трьох її основних функцій - алокативної, дистрибу-тивної та стабілізаційної; законодавче закріплення розподілу ком-петенції з розв'язання конкретних завдань між центральними ор-ганами влади та органами регіонального та місцевого самовряду-вання.

2. Виділення з центрального бюджету субвенцій(Субвенції з державного бюджету України спрямовуються в місцеві бюджети на конкретні програми і не можуть бути використані на інші цілі. Кошти, що виділяються з державного бюджету України для фінансування видатків місцевих бюджетів, що не покриваються доходами, є дотаціями.)* і субсидій у випадку, коли витрати місцевих бюджетів не покриваються дохода-ми. Відсутність законодавче встановлених умов надання субвенцій для областей (отже, критеріїв, на підставі яких здійснюється вилу-чення бюджетних коштів областей) призводить до того, що держав-ний бюджет перетворюється на знаряддя досягнення політич-них цілей, розв'язання завдань і додержання інтересів одних регіонів за рахунок коштів інших. Проте невизначеність у наданні субси-дій означає, що витрати місцевих бюджетів регулюються централь-ними органами влади, а органи місцевого самоврядування зали-шаються в більшості випадків лише виконавцями централізованих рішень.

3. Основним критерієм, відповідно до якого розподіляються ви-трати між державним та місцевим бюджетами, є організаційна під-порядкованість підприємств та організацій.

4. Підвищення цін, що спричинило зростання видатків бюджетів усіх рівнів, у той же час доходи зростали в менших обсягах. Це стало однією з головних причин незбалансованості бюджету. Так, за 1995 р. виконання держбюджету становило 87 відсотків по видат-ках і 85,5 відсотка по доходах.

5. Бюджетний дефіцит, що набув великих масштабів. По відно-шенню до ВВП він становив: в 1993 р. - 18 відсотків, в 1994 р. - 13, в 1996 р. - 8-12 відсотків. Головна особливість формуван-ня держбюджету 1996 р. полягала в тому, що видатки передбачали-ся лише в межах можливостей держави. Отже, уряд взяв курс на жорстку економію видатків, яка була продовжена на наступні роки.

6. Реформування бюджетної системи, що взаємопов'язане з ре-формуванням політичної системи. Так, згідно з Конституцією Ук-раїни скасовано підпорядкованість Рад по вертикалі. Це створює передумови для формування бюджетної системи, адекватної рин-ковій економіці.