Главная Финансовое право Книги Фінансове право - Віхров О.П.

Фінансове право - Віхров О.П.

2. Форми державного внутрішнього кредиту

Нормативні акти України, насамперед Закони України “Про цінні папери і фондову біржу”, “Про державний внутрішній борг України”, “Про банки і банківську діяльність”, “Про Національний банк України”, “Про бюджетну систему України”, Указ Президента України “Про першочергові заходи по компенсації громадянам України втрат від знецінення цінних паперів і грошових нагромаджень” від 15 червня 1994 року, Постанова Кабінету Міністрів України “Про випуск облігацій внутрішньої державної позики 1995 року” від 23 серпня 1994 року, а також ряд інших дають підстави виділити як самостійні наступні форми державного кредиту в Україні:

а) державні позики;

б) звернення частини заощаджень населення в державні позики;

в) використання коштів загальнодержавного позичкового фонду;

г) казначейські позики;

д) гарантовані позики.

Державна позика як форма державного кредиту характеризується тим, що тимчасово вільні грошові кошти населення, підприємств, установ і організацій залучаються на фінансування суспільних потреб шляхом випуску і реалізації облігацій, казначейських зобов’язань та інших видів державних цінних паперів. Серед останніх облігація найпоширеніший вид цінних паперів. Вона символізує державне боргове зобов’язання та дає право її власнику після перебігу відповідного строку одержати назад суму боргу і проценти по ньому. Продаючи облігацію, держава зобов’язується повернути суму боргу у визначений строк з процентами чи виплачувати проценти на протязі всього строку користування позичковими коштами, а після завершення вказаного строку повернути і суму боргу.

Держава встановлює номінальну вартість (номінальну ціну) облігацій. Номінальна вартість позначається на облігації і виражає грошову суму, надану власником облігації державі в тимчасове користування. Ця сума виплачується власнику облігації в момент погашення і на неї нараховуються проценти. Проте реальна прибутковість облігації може не співпадати з номінальною, а бути вищою або нижчою від встановленого заздалегідь номінального процента. Це зумовлюється тим, що облігації продаються за курсовою ціною, яка майже завжди відхиляється вверх або вниз від номінальної вартості. Таке відхилення називається курсовою різницею і залежить від ряду факторів. До них, зокрема, належать величина номінального процента по облігації, насиченість ринку державними цінними паперами, стан господарської кон’юнктури, міра довіри населення уряду і т.д.

Наступним видом державних цінних паперів, що діють в Україні, є казначейські зобов’язання. Основна їх відмінність від облігацій полягає в меті випуску, формі виплати прибутку і свободі обігу. Кошти, що поступають від продажі облігацій, спрямовуються на поповнення бюджетного фонду, позабюджетних фондів або на інші спеціально визначені цілі. Кошти ж від реалізації казначейських зобов’язань держави спрямовуються тільки на поповнення прибутків бюджету. За облігаціями державних позик дохід може виплачуватись у вигляді процентів, виграшів або не виплачуватись зовсім (наприклад, за цільовими позиками). Умовами ж випуску казначейських зобов’язань передбачена виплата доходу тільки у вигляді процентів. Облігації можуть бути з необмеженим або обмеженим колом обігу серед юридичних і фізичних осіб, а казначейські зобов’язання підлягають реалізації лише серед населення. Реалізовані серед юридичних і фізичних осіб облігації, казначейські зобов’язання і інші види державних цінних паперів складають разом форму державного кредиту державну внутрішню позику.

Державні внутрішні позики класифікуються за рядом ознак. З юридичної точки зору завжди цікавий суб’єктний склад учасників правовідносин в галузі державного кредиту. За цим критерієм позики поділяються на такі, що розміщуються центральними та місцевими органами влади і управління. Найбільшого поширення набула практика випуску державних позик урядом держави. Заборгованість місцевих органів влади незначна.

З іншого боку, за ознакою власників цінних паперів кредиторів позики поділяються на такі, що реалізуються:

а) тільки серед населення (наприклад, державна внутрішня виграшна позика 1982 р.);

б) тільки серед юридичних осіб (державна внутрішня позика 1995 року);

в) універсальні, призначені для розміщення одночасно серед юридичних і фізичних осіб.

В залежності від форми виплати доходів позики поділяються на процентні, виграшні, процентновиграшні, безпрограшні і безпроцентні (цільові). Власники боргових зобов’язань процентної позики одержують твердий дохід щорічно шляхом оплати купонів або одноразово при погашенні позики шляхом нарахування процентів до номіналу цінних паперів, без щорічних виплат. Прикладом процентних боргових зобов’язань є казначейські зобов’язання держави і облігації п’ятипроцентної позики 1990 року.

По виграшних облігаціях їх держателі одержують весь доход у формі виграшів в момент погашення облігацій. Дохід в цьому випадку виплачується не по всіх облігаціях, а лише по тих, які потрапили в тираж виграшів. Прикладом виграшної позики є державна внутрішня позика 1982 р. Умовами випуску процентновиграшних передбачається виплата частини доходу за купонами, а іншої частини у формі виграшів. Безпрограшні випуски позик гарантують, що протягом строку чинності позики виграш випаде на кожну облігацію. В Україні після придбання нею незалежності процентневиграш ні і безпрограшні позики поки що не випускались.

Безпроцентні цільові позики не передбачають виплату доходів з облігацій, але гарантують одержання відповідного товару, попит на який поки що перевищує його пропозицію. Прикладом безпроцентної державної кредитної облігації є державна цільова позика 1990 р. Її облігації були випущені кожна вартістю, рівною тодішній ціні відповідного товару: легкового автомобіля, мотоцикла, мінітрактора, кольорового телевізора, відеомагнітофона, холодильника, мікрохвильової печі, швейної машинки, персонального побутового комп’ютера.

Органи місцевого самоврядування проводять цільові позики на будівництво доріг, проведення робіт по охороні довкілля, фінансування інших заходів, в яких зацікавлене населення адміністративно-територіальної одиниці.

В залежності від методів визначення доходів боргові зобов’язання держави поділяються на позики з твердим доходом та з плаваючим доходом. В ряді випадків фіксована ставка по цінних паперах є причиною зростання видатків держави на виплату процентів, в інших випадках вона може відлякувати кредиторів, які очікують підвищення процента.

Для покриття бюджетного дефіциту позики доводиться розміщувати при відносно завищеному рівні процентної ставки. Встановивши аналогічний процент за своїми борговими зобов’язаннями на весь період позики, який може складати строк до 30 років, держави тим самим, з одного боку, покладає на платників податку додаткові виплати, з іншого боку до певної міри звужує власні фінансові можливості. Щоб уникнути подібної ситуації, уряди використовують, як правило, два варіанти розвитку подій.

Перший передбачає покриття потреби в грошових коштах за. рахунок короткострокової чи середньострокової позики і випуску (коли процентна ставка впаде) довгострокової. Проте в цьому випадку позичальник несе додаткові витрати, пов’язані з випуском, розміщенням і погашенням довгострокової позики. Зате тут виключена можливість, що в очікуванні підвищення процентної ставки інвестори не проявляють інтересу до довгострокового кредитування.

Другий варіант розв’язує всі названі проблеми, оскільки передбачає систематичний перегляд процента, що виплачується за цінними паперами. Як база для цього, як правило, використовується ставка за міжбанківськими кредитами в країні. Проте такі позики мають іншу серйозну ваду боржник (держава) не в змозі спланувати до кінця власні видатки.

За строками погашення позики поділяються на короткострокові (строк погашення до року), середньострокові (строк погашення до 5 років) і довгострокові (строк погашення понад 5 років). В Україні законодавцем передбачена можливість функціонування всіх трьох видів цінних паперів держави.

В залежності від обов’язків позичальника твердо дотримуватись строків погашення позики, встановлених при його випуску, позичкові кошти ще можуть поділятися на зобов’язання з правом дострокового погашення і без права дострокового погашення. Питання про дострокове погашення боргових зобов’язань стає актуальним переважно тоді, коли на фінансовому ринку відбуваються істотні зміни. Наприклад, позичальник випустив облігації із щорічним фіксованим доходом в 10 процентів, а через рік ставка влада до 5 процентів. В цьому випадку позичальник зазнає істотних втрат, а інвестор одержує адекватний неочікуваний виграш. Якщо облігації були випущені з правом дострокового погашення, то втрати позичальника і виграш кредитора зводяться до мінімуму. Перший випускає і розміщує нову позику, погашаючи за рахунок цього стару.

Розрізняють два варіанти погашення заборгованості одноразово і частинами. Якщо позика погашається частинами, то в залежності від розподілу суми боргу за строками погашення виділяється три варіанти:

позика погашається рівними частинами протягом певного строку. Наприклад, протягом чотирьох років. Тоді, якщо сума позики складала 100 млн. гривень, щорічно буде виплачуватись по 25 млн гривень;

наростаючими частками. Наприклад, в перший рік погашається борг в 10 млн. гривень, в другий рік в 20 млн. гривень, в третій рік в 30 млн. гривень, в четвертий рік в 40 млн. гривень. Така система зручна державі у випадку нарощування нею доходів в часі. Наприклад, у зв’язку з піднесенням ділової активності очікується ріст податкових надходжень або об’єкт, на спорудження якого залучались позичкові кошти, нарощує потужність і починає приносити все більші прибутки;

знижуючими частками. Наприклад, в перший рік погашається борг в 40 млн. гривень, в другий рік в 30 млн. гривень, в третій рік в 20 млн. гривень і в четвертий рік решта 10 млн. гривень. Така система привабливіша за ситуації, коли очікується неминуче падіння прибутків держави чи збільшення й видатків.

В залежності від обігу на ринку цінних паперів державні позики поділяються на ринкові і неринкові. Ринкові позики вільно продаються і купуються. Вони є основними при фінансуванні бюджетного дефіциту. Неринкові позики не можуть вільно змінювати своїх власників. Вони не підлягають обігу на ринку цінних паперів і, як правило, випускаються державою з метою залучення певних інвесторів, специфічним інтересам яких і відповідають. Наприклад, в останні роки існування радянські держави урядом СРСР були здійснені декілька випусків неринкових облігацій на розвиток вітчизняного легкового автомобілебудування. На Заході неринкові державні облігації останніми роками випускались для мобілізації коштів недержавних пенсійних фондів, страхових компаній, дрібних інвесторів.

В залежності від забезпечення боргових зобов’язань державні позики поділяються на заставні і незаставні. Заставні облігації забезпечуються чимось конкретним, наприклад відповідними видами доходів чи майна. Такі облігації, як правило, випускаються місцевими органами влади. Незаставні облігації нічим визначеним не забезпечуються. В якості їх забезпечення виступає все майно держави чи відповідного органу місцевого самоврядування. Центральні органи управління, як правило, випускають незаставні облігації, їх надійність дуже висока і тому у кредиторів немає потреби в будь-яких додаткових гарантіях.

За методами розміщення державні позики поділяються на добровільні, примусові і такі, що розмішуються серед інвесторів за підпискою. Кожному методу розміщення позик відповідає власний спосіб реалізації. Облігації добровільних позик вільно продаються і купуються банківськими установами, якщо інше не обумовлено умовами їх випуску.

Примусові позики розміщуються серед кредиторів в силу постанов уряду, якими передбачена сувора відповідальність за ухилення від покупки облігацій.

Позики, що розміщуються серед населення за підпискою з відстрочкою платежу формально є добровільними. Однак їх реалізація супроводжується такою масовополітичною кампанією тиску, яка робить їх обов’язковими дефакто. Це можливо в умовах тоталітарної держави. В даний час в Україні мають місце тільки добровільні державні позики.

Нарешті, державні позики можуть бути облігаційними і безоблігаційними. Облігаційні позики супроводжуються емісією цінних паперів держави. Безоблігаційні позики оформляються підписанням угод, договорів, шляхом записів в боргових книгах і видачею особливих свідоцтв. В даний час безоблігаційні позики використовуються на міжурядовому рівні.

У тісному зв’язку з державними позиками перебуває інша форма державного кредиту, функціонування якої опосередковується Ощадбанком України звернення частини заощаджень населення в державні позики. На відміну від першої форми державного кредиту, коли юридичні і фізичні особи безпосередньо купують цінні папери за рахунок власних тимчасово вільних грошових коштів, Ощадбанк України надає кредит державі за рахунок позичкових коштів. Наявність посередника між державою і населенням в особі Ощадбанку України та надання останнім позики державі за рахунок позичкових коштів без відома і тим більше без згоди їх реального власника дозволяє виділити ці відносини в якості особливої форми державного кредиту.

Звернення частини заощаджень населення в державні позики, призначені на потреби держави, здійснюється через покупку банком особливих цінних паперів (облігацій, казначейських зобов’язань), а також оформлення безоблігаційних позик. В Україні в даний час це досягається шляхом покупки Ощадбанком України боргових зобов’язань нашої держави.

Запозичення коштів загальнодержавного позичкового фонду як форма державного кредиту характеризується тим, що державні кредитні установи безпосередньо (не опосередковуючи ці операції покупкою державних цінних паперів) передають частину кредитних ресурсів на покриття видатків уряду. Ця форма державного кредиту функціонує в тоталітарному суспільстві. Вона сприяє розвитку інфляційних процесів, що небезпечно в умовах жорсткого контролю за емісією грошових знаків з боку демократично обраних парламентарів. Тому повна нормалізація відносин між державою і кредитною системою лежить на шляху відмови від запозичення позичкових коштів для покриття бюджетного дефіциту і повернення Національному банку України боргу, що утворився за попередні роки.

В новій, незалежній Україні левова частка державного боргу склалася саме за рахунок залучення урядом України коштів загальнодержавного позичкового фонду для фінансування бюджетних видатків. Це негативно позначилося на стані державних фінансів і грошового обігу, виробило в уряду шкідливу звичку не турбуватися про зміцнення і розвиток доходів державного бюджету. Наприклад, в 19931995 роках майже весь дефіцит Державного бюджету України покривався кредитами Національного банку України. В минулому і нинішньому роках також витрачено великий обсяг кредитів Національного банку України для покриття дефіциту Державного бюджету України.

Казначейські позики як форма державного кредиту відображають відносини надання фінансової допомоги підприємствам і організаціям органами державної виконавчої влади за рахунок бюджетних коштів на умовах строковості, платності і зворотності. В Україні в даний час ця форма державного кредиту лише починає використовуватися. Проте саме життя все найстійкіше ставить питання про повне відродження фінансово-правового інституту казначейських позик. З іншого боку, із створенням системи органів Державного казначейства України відкрилися практичні можливості для успішного вирішення цього питання.

Об’єктивна необхідність значно ширшого застосування державою казначейських позик зумовлена докорінною реформою відносин власності в країні. Ця реформа супроводжується роздержавленням і приватизацією господарських структур. Держава не може нести відповідальність за фінансові результати діяльності підприємств і організацій замість їх повноправних власників. Однак при необхідності державні органи можуть надавати фінансову допомогу тим господарюючим суб’єктами, в стабільній роботі яких вони зацікавлені насамперед, але знову ж таки на умовах зворотності, строковості і платності.

Правовідносини по лінії казначейських позик не є аналогом відносин банківського кредитування, оскільки на відміну від госпрозрахункових банківських структур органи державної законодавчої і виконавчої влади надають фінансову допомогу на інших умовах, з інших причин та з іншою метою. Казначейські позики видаються на пільгових умовах за строками і нормою процента. Вони можливі у випадку фінансових ускладнень підприємств або інших господарюючих суб’єктів, їх особливого становища на ринку або погіршення економічної ситуації в країні і не переслідують меркантильних та комерційних цілей, а є засобом підтримки життєво важливих для народного господарства економічних структур.

В окремих випадках уряд гарантує безумовне погашення позики, випущеної нижчестоячими органами влади і управління чи окремими господарюючими суб’єктами, а також виплату процентів по них. В цих випадках мова іде про умовний державний кредит гарантовані позики. За гарантованими позиками уряд реально несе відповідальність лише у випадках неплатоспроможності позичальника. В Україні уже склалися правові та інші передумови для відродження гарантованих позик у зв’язку з наданням органам місцевого самоврядування, а також окремим господарюючим суб’єктам права здійснювати операції по випуску позик.