Главная Прочие дисциплины Державна служба - Оболенський О.Ю.

Державна служба - Оболенський О.Ю.

2.5 Методологія системного підходу в державному управлінні та державній службі

Застосування методології системного підходу в державному управлінні, особливо для розвитку державної служби, потребує певного аналізу попередніх методологічних напрямів.

Змістові передумови виникнення та розвитку системних ідей супроводжувалися зміною проблематики наукових досліджень і типу наукових завдань. У сучасній науці відбувається зростання питомої ваги та ролі синтезу. Інша характерна особливість сучасної науки пов’язана із зростанням у ній ролі порівняльно-типологічних досліджень, що характерно для гуманітарних галузей.

Зміна типу завдань природно веде до зміни типу предметного змісту, яким керуються наукові дисципліни. Спрямованість на синтез методологічно забезпечується конструюванням певної послідовності дослідження, зокрема систем.

Система стає саме системою та ще й доцільною системою, коли прямує до досягнення певної мети або певних цілей. Системою можна назвати тільки ту сукупність вибірково залучених елементів, у яких взаємодія та взаємовідношення на- бувають характеру взаємосприяння діяльності елементів на отримання визначеного корисного результату (мети або цілей функціонування системи). Саме мета або корисний запрограмований результат виступають як системоутворюючий фактор (рис. 2.2).

Рис. 2.2. Категорія «система» та її функції

За наявності мети дії системи набувають цілеспрямованого характеру та ознаки спрямування до сопродукування досягнення загальної мети. Прагнення сопродукування досягнення загальної мети продукує взаємодію та взаємосприяння, що об’єднує певних суб’єктів саме у систему. У даному разі мета виступає як системоутворюючий фактор, що обумовлює наявність системно-цільового аспекту теорії системного підходу.

У методологічному відношенні до появи категорії «системо- утворюючий фактор» синтез будували на основі функціонального уявлення про об’єкт дослідження. При цьому різноманітні характеристики об’єкта синтезувалися в цілісну картину за допомогою системи функцій, до того ж функція, як правило, розглядалася як взаємозв’язок, що визначає порядок включення частини в ціле.

Але мета вимагає засобів, дій для її досягнення. Діяльність системи, її компонентів для досягнення мети, дії із застосуванням певних засобів є не що інше, як виконання функцій системи та її елементів. Функції елементів є похідними від функцій системи, вони — суть функції системи, спрямованої на досягнення цілей системи. Так чи інакше, «працюючи» на головну мету, елементи виконують свої специфічні функції, що забезпечують досягнення їхньої специфічної мети (специфічних цілей), яка є декомпозованою метою системи. Наявність у загальносистемної мети підцілей, тобто власних цілей елементів системи, обумовлює формування окремих функцій елементів або декомпозицію загальносистемних функцій. Треба зазначити, що реалізація цих функцій спрямована на досягнення мети системи. Таким чином, функції системи та функції елементів системи обумовлюють системно-функціональний аспект системного підходу*10.

*10: {Афанасьев В. Г. Системность и общество. — М.: Политиздат, 1980. — 368 с.}

Системно-функціональний аспект надає можливість перейти до питань структури системи. Сукупність функцій та їх ієрархічна побудова дозволяє уявити об’єкт як організовану систему.

Структура системи, що синтезується відповідно до декомпозованої мети з урахуванням функцій та зв’язків, виступає як організований комплекс засобів досягнення загальної мети. Характерною рисою є те, що кожний з елементів структури по щаблях ієрархії є засобом досягнення мети підсистеми більш високого рівня. Тим самим досягається результат процедурних складових категорії «система»: взаємодії та взаємосприяння.

Розгляд структури системи за своїм основним методологічним спрямуванням близький до структурно-функціонального аналізу в соціології *11 та структуралізму, що отримав поширення в багатьох гуманітарних науках *12. Ці два наукових напрями обґрунтували, що структура обумовлена зв’язками між елементами системи. Для завдань дослідження існуючих систем такий підхід доцільний. Завдання синтезу систем у центр розгляду ставлять мету та функції, що забезпечують її досягнення. Тим самим структура системи, а далі й її морфологія є похідними від мети та функцій.

*11: {Блауберг И. В. и др. Системний подход: предпосылки, проблемы, трудности. — М.: Знание, 1969. — 48 с.; Попова И. М. Системный подход в социологии и проблема ценностей // Вопросы философии. — 1968. — № 5. — С. 31—37.}

*12: {Мельников Г. П. Системный подход в лингвистике // Системные исследования: Ежегодник. — 1972. — М.: Наука, 1972. — С. 49—62; Ревзин И. И. Современная структурная лингвистика: проблемы и методы (АН СССР, Ин-т славяноведения и балканистики). — М.: Наука, 1977. — 264 с.}

Неодмінними ознаками будь-якої системи є наявність не тільки структури, а й елементів, саме того, з чого безпосередньо утворена вона сама як ціле. Структуру цілого не можна уявити без складових, оскільки зв’язки, взаємодії не можуть здійснюватися без того, що саме взаємодіє, тобто без елементів.

Але елементи цілісної системи являють собою не набір випадкових, незв’язаних елементів. Вони інтегровані системою, і в цьому розумінні сумісні, певним чином сталі й відносно статичні, хоча й суперечливі. Суперечність, єдність, взаємодія, взаємовідношення, взаємосприяння цих елементів утверджують систему у межах її якостей, забезпечують функціонування і розвиток саме цієї системи. Тим самим структура, внутрішня організація системи обумовлює системно-структурний аспект системності *13.

*13: {Афанасьев В. Г. Системность и общество. — М.: Политиздат, 1980. — 368 с.}

Структурний аспект породжує проблематику впорядкованості та організованості. Результатом методологічного усвідомлення цієї проблематики є розширення поняття про зв’язки та їхню типологію, а тим самим створення безпосередніх методологічних передумов для переходу до поняття «системи» як центрального в орієнтації наукового дослідження. При цьому поряд із поняттям «структура» на чільне місце виходять поняття «взаємодія», «взаємосприяння», «динаміка» тощо.

Системно-структурний аспект визначає організацію системи, а також обумовлює її будову, тобто морфологію.

При розгляді морфології системи доцільно використовувати певні методологічні засади елементаризму, що не втратив своєї актуальності для аналізу та синтезу систем *14.

*14: {Блауберг И. В., Юдин Е. Г. Становление и сущность системного подхода. — М.: Наука, 1973. — 270 с.}

Для системного дослідження державного управління елементаризм залишиться актуальним при аналізі та синтезі його складових, визначенні їхніх якостей та властивостей. Саме розгляд питань державного управління на рівні органу державної влади, на рівні посади державного службовця в ньому надає можливість урахування системності та цілісності функціонування державного механізму і його складових: державного апарату та державної служби як підсистем державного управління.

Кожний елемент системи, у свою чергу, є системою більш низького рівня та складається з певних відносно елементарних компонентів. Останнє притаманне системно-елементному аспекту системного підходу *15.

*15: {Афанасьев В. Г. Системность и общество. — М.: Политиздат, 1980. — 368 с.}

Кожна система завжди є складовою іншої, більш високого рівня системи, і сама, у свою чергу, утворена з елементів підсистем більш низького рівня. Інакше кажучи, жодна система не є ізольованою, безліччю зв’язків вона пов’язана з найрізноманітнішими системами і несистемними утвореннями. Система діє, розвивається у зовнішньому щодо неї самої середовищі, пов’язана з ним безліччю комунікацій.

Для державного управління як складової соціального управління розширення типів зв’язків закладає засади усвідомлення неоднозначної реакції на ті чи інші управлінські рішення. Тобто порушення уявлення про однозначний детермінізм причинно-наслідкових зв’язків, залучення інших типів зв’язків актуалізують використання системного підходу в синтезі та дослідженні си- стем державного управління.

Поряд з причинно-наслідковими визнання отримали функціональні, кореляційні зв’язки, схеми розвитку тощо.

Але управління в суспільстві не можна уявити без інформації, тих даних, відомостей, що характеризують стан, цілісність си- стеми у даний момент, показують, якою є мета системи і чи досить точно система йде до мети, якими є відхилення від заданої мети і в чому їх причина. Інформація — спосіб зв’язку елементів системи один з одним, кожного з елементів із системою у цілому, а системи в цілому із середовищем. Це обумовлює наявність ще одного аспекту системності — системно-комунікативного.

Одним із суттєвих і визначальних атрибутів системи державного управління є її цілісність. Цілісність характеризується наявністю інтегративного ефекту взаємодії елементів системи, що не є адитивним до властивостей окремих її елементів.

На основі організмічної концепції, яка набула розвитоку у біології *16, було доведено, що інтегративні характеристики живого не можуть бути виведені з елементаристських уявлень. Л. Берталанфі теоретично та експериментально довів неспроможність постулату, що система досягає кінцевого стану незалежно від початкових умов (принцип еквіфінальності). Це характерно для суспільних систем, зокрема соціально-економічних. У концептуальному плані це обумовило введення поняття відкритої системи, тобто системи, що отримує впливи ззовні.

*16: {General Systems. Yearbook of the Socіety for General Systems Research. Ann Arbor, Mіchіgan, and Washіngton, vol. І — XVІ, 1956 — 1971.}

Система постійно зазнає збурюючих впливів *17, як внутрішніх, так і зовнішніх, що є результатом внутрішньої суперечливості системи. Елемент і система; частина і ціле; переривчасте і неперервне; структура і функція; внутрішнє і зовнішнє; організація та дезорганізація; централізація та децентралізація; регулювання та дерегулювання; різноманітність й одноманітність — такий аж ніяк не повний перелік суперечливих сторін і відношень, притаманних системам узагалі і особливо системам соціального порядку.

*17: {Mekіe J. W. Changіng vіews // Socіal responsіbіlіty of busіness predіcament. — Washіngton, 1974.}

Суспільним системам крім загальних для всіх систем якостей притаманні й специфічні, що випливають із самої природи суспільства, суперечності та відмінності: між класами і соціальними групами, між інтересами особи і колективу, колективу і суспільства і т. ін.

Це і зовнішні впливи, що не завжди є сприятливими для су- спільства. Між тим система живе, функціонує, розвивається, подекуди вельми і вельми тривалий час. Отже, поряд зі специфічним підбором елементів, специфічною внутрішньою організацією, структурою тощо, є й інші системозберігаючі фактори та механізми. Вони належать до інтегративних незалежно від того, є вони суб’єктивними чи об’єктивними за своєю суттю. Тим самим виникає ще один аспект системності — системно-інтегративний*18.

*18: {Афанасьев В. Г. Системность и общество. — М.: Политиздат, 1980. — 368 с.}

Важливим способом інтеграції, розвитку системи є управління. Ефективне досягнення мети та раціональне використання ресурсів системи можливе при застосуванні програмно-цільових методів стратегічного і тактичного управління. Для функціонування системи визначальним забезпечуючим фактором є наявність необхідних для досягнення мети ресурсів. Матеріальні, фінансові, інформаційні, кадрові та інші ресурси завдяки перерозподілу чи обмеженню можуть вплинути на термін її досягнення (за певних умов узагалі визначити термін досягнення). Ресурси спрямовуються, розподіляються, координуються та контролю- ються певним органом управління.

Обґрунтування наявності керуючого центру з погляду управління ресурсами підкріплюється також концепцією бюрократії М. Вебера та В. Вільсона. Треба зауважити, що під бюрократією М. Вебер розумів як універсальні бюрократичні принципи організації управління *19, так і «організацію з пірамідальною структурою влади, що використовує дії універсальних і позаособистісних правил з метою підтримки цієї структури та приділяє основну увагу недискреційним аспектам управління» *20.
*19: {Weber M. Theory of Socіal and Economіcal Organіzatіon. — N. Y., 1947.}

*20: {Weber M. Bureaucracy // From Max Weber. — N. Y., 1946.}

За М. Вебером, основні принципи такі:

ієрархічна організація структури управління, заснована на чітко визначених принципах посадової субординації;

нормативне визначення компетенції кожного рівня управління;

професіоналізм посадових осіб не тільки в розрізі професійних посадових повноважень, а й у сфері норм, правил, процедур, технологій діяльності організації в цілому, тобто в галузі управління.

Зазначені принципи є інваріантними, тобто незмінними, сталими та головними ознаками бюрократії.

Така ж парадигма була розвинена в адміністративній науці наприкінці XІX ст. майбутнім президентом США В. Вільсоном. Його головна наукова праця «Вивчення адміністрації» («Study of Admіnіstratіon», надрукована у 1887 р.) містила такі основні ідеї:

наявність єдиного керуючого центру в будь-якій системі управління як необхідна передумова її ефективності та відповідальності;

структурна схожість сучасних урядів;

відокремлення управління від політики;

професіоналізм державних службовців;

організаційна ієрархія як умова фінансової та адміністративної ефективності;

наявність «доброї» адміністрації як необхідна умова розвитку цивілізації та досягнення добробуту*21.

*21: {Ostrom V. Іntellectual Crіsіs іn Amerіcan Publіc Admіnіstratіon. — Tuscaloosa, 1989. — P. 20—25.}

Однією з ознак системи є наявність керуючого центру як суб’єкта управління та елемента системи, що у поєднанні із засобами, методами та ресурсами управління обґрунтовує системно-управлінський аспект системного підходу.

У розвитку методологічних ідей плідну роль відіграли структуралістські концепції *22, що довели відносну незалежність синхронного та діахронного аспектів розвитку об’єкта дослідження. Без методологічно обґрунтованого розведення синхронії та діахронії навряд чи можливою є побудова змістовних (механізму функціонування) і конструктивних (механізму розвитку) наукових напрямів, присвячених спеціальному вивченню процесів функціонування. Реалізація цієї тези в конкретних галузях знань супроводжувалася в ряді випадків певним відособленням функціонального та генетичного аспектів одного й того самого об’єкта. Інколи це відособлення ставало настільки значним, що спричиняло формування практично не пов’язаних між собою предметів вивчення. Прибічники синхронічного аналізу не завжди враховували принцип історизму (механізм розвитку), а прибічникам вивчення історії об’єкта бракувало застосування принципу конструктивізму (механізм функціонування).

*22: {Де Соссюр Ф. Курс загальної лінгвістики. — К.: Основи, 1998. — 324 с.}

Позитивним наслідком цього процесу стало усвідомлення суттєвих розбіжностей між механізмами функціонування та механізмами розвитку об’єкта.

Для застосування системного підходу в дослідженні державного управління останній висновок має суттєве значення. Так, за часів Радянського Союзу сталість механізмів функціонування його державного механізму, у першу чергу — державного апарату, неврахування соціальних та економічних змін і тенденцій розвитку світової цивілізації, заангажованість наукових досліджень призвели до розпаду країни, зміни вектора орієнтації розвитку всього суспільства.

Кожна система не є незамінною, раз і назавжди даною. Вона не є абсолютною, вічною головним чином тому, що їй притаманні внутрішні суперечності. Вона не лише функціонує, але й рухається, розвивається. Кожна система має свій початок і свій кінець, вона переживає час свого зародження, становлення, розвитку, занепаду і загибелі. А це означає, що час є доконечною характеристикою системи, що кожна система історична, що обумовлює наявність системно-історичного аспекту *23.

*23: {Афанасьев В. Г. Системность и общество. — М.: Политиздат, 1980. — 368 с.}

Останнє надає змогу відстежити зв’язок, наступність між елементами системи або різними їх станами та всієї системи.

Для соціальних систем утворення нових відбувається різними шляхами. Одна суспільно-економічна формація заступає іншу в результаті соціальної революції. Революція спричиняє докорінні якісні зміни в усіх основних параметрах старої системи — у цілях, функціях, структурі, елементах, зв’язках, формах розвитку тощо. Інші формації перетворюються еволюційно.

У межах нової формації виникають нові парадигми розвитку суспільства, нові держави. У межах держав утворюються нові політичні системи, нові механізм держави та державний апарат, територіально-адміністративний устрій тощо.

Становлення системи — аж ніяк не кінцевий акт у системному русі. Система, що одного разу виникла, вдосконалюється, розвивається в найрізноманітніші способи. Змінюються елементи системи, їхні зв’язки. Перетворюються одні елементи, виникають інші. В одному випадку нові елементи виникають шляхом розвитку, трансформації старих, в іншому — за допомогою поділу існуючих елементів, у третьому — система асимілює, вбирає у себе дещо зовнішнє і перетворює його у власний елемент і т. ін. Складних змін зазнають у процесі розвитку притаманні системі внутрішні зв’язки і зовнішні взаємодії. Виникають нові зв’язки, диференціюються ті, що існують; один зв’язок перетворює інший або асимілює його; відбуваються перегрупування, перебудова елементів, відносин тощо.

При цьому нові елементи, їх зв’язки, нові властивості існуючих елементів та їхні нові взаємодії обумовлюють появу нових інтегративних якостей, що відповідають новим цілям системи.

Сукупність наведених аспектів становить сутність теорії системного підходу (табл. 2.1).

Таблиця 2.1

АСПЕКТИ ТЕОРІЇ СИСТЕМНОГО ПІДХОДУ