Главная Прочие дисциплины Державна служба - Оболенський О.Ю.

Державна служба - Оболенський О.Ю.

1.5 Cоціальна природа державної служби

Державна служба в Україні визнається одним із важливіших інститутів у справі формування і розвитку державності, від якого залежать функціонування всієї суспільно-політичної системи, вирішення різноманітних завдань і здійснення функцій сучасної держави.

Державна служба являє собою складне соціальне явище. Вона вбирає в себе ряд аспектів, включаючи економічний, політичний, правовий, соціальний, організаційний, кадровий. Усі вони віддзеркалюють багатогранність державної служби як сфери професійної діяльності державних службовців із забезпечення виконання повноважень державних органів.

Упродовж еволюції людства служба як взаємопов’язаний із ним інститут відбивала всі якісні зміни організації людської життєдіяльності, розвиваючись у рамках суспільства і заради суспільства.

На ранньому етапі розвитку цивілізації внаслідок розвитку виробничих сил відбувся поділ праці, що дало поштовх до виникнення певних соціальних груп, кожна з яких знайшла певну нішу. У результаті цієї соціальної стратифікації виокремилися люди, що займалися безпосередньо певною службою ще задовго до появи держави. Раніше за трьох великих поділів праці відбувся ще один — поділ людської діяльності на розумову (зокрема служба) і фізичну (виробництво).

Служба, функціонуючи як невід’ємна частина суспільного життя, існувала поряд з виробництвом і забезпечувала його в інтелектуальному аспекті. Поряд із цим, службова діяльність забезпечувала і інші форми соціального життя суспільства: організацію захисту держави, охорону безпеки і порядку, налагодження зовнішніх відносин тощо.

Державна служба як спеціалізована сфера діяльності державних службовців виникає разом з державою як властива для неї складова. Як відомо, держава з’являється на такій стадії розвитку суспільства, коли виникає об’єктивна необхідність політичного регулювання суспільного життя. Причини, що викликали до життя державу, лежать і в основі виникнення державної служби.

Передусім державна служба виникла внаслідок об’єктивної необхідності для політичної влади мати спеціальний апарат управління, здатний здійснювати державні функції. Для цього належало із загальної маси населення виділити спеціальну групу осіб, підготувати їх до професійної діяльності, поставити в особливо привілейоване становище і зробити надійним знаряддям здійснення державної політики.

Слід також мати на увазі, що більш-менш розвинена державна служба виникає на такій стадії розвитку державності, коли відбувається істотний поділ праці між владою і апаратом управління, між особами, що обіймають політичні посади, і тими, хто виконує свої обов’язки в системі державної служби на професійній основі. Влада, що представлена політичною елітою, бере на себе функцію вироблення внутрішньої і зовнішньої політики, апарат управління, чиновники — функцію реалізації цієї політики. Отже, державна служба виступає як особливий вид праці, що є результатом її поділу.

Внаслідок цих обставин і виникла державна служба як спеціалізована сфера діяльності державних службовців. З появою держави сутність державної служби стала зводитися до адміністрування, тобто держава здійснювала управлінську діяльність через органи державної влади і державних службовців.

У міру історичного розвитку державна служба ускладнюється, удосконалюється, перетворюючись поступово в цивілізовану професійну форму здійснення функцій держави. Як показує історичний досвід, створення професійної державної служби становить відносно тривалий процес.

Історія розвитку державної служби свідчить про залежність її соціальної природи від характеру держави як політичної надбудови над економічним базисом суспільства.

Давно встановлено, що держави бувають різного типу *38. За класовою природою вони поділяться на рабовласницькі, феодальні, буржуазні, соціалістичні; за формою правління — на монархічні, республіканські, президентські, парламентські; за устроєм політичної організації — на унітарні, федеративні, конфедеративні; за характером політичного режиму — на демократичні, авторитарні, тоталітарні, диктаторські, деспотичні, ліберальні тощо.

*38: {Государственная служба: Теория и организация. Курс лекций. — Ростов-на-Дону: Феникс, 1998. — 640 с.}

Державна служба є копією, точним зліпком існуючих типів держав з притаманними ним різного роду властивостями. Залежність державної служби від природи держави, від властивого їй політичного режиму показав у своїх працях М. Вебер. Він виокремив три типи легітимного панування: раціональний, патріархальний і харизматичний — кожен з яких є виразом специфіки країн з різним суспільно-політичним ладом.

Раціональний тип політичного панування був властивий в його час найбільш розвинутим країнам буржуазної демократії, таким як США, Англія, Франція. Управління державними справами в цих країнах здійснювалося професійно підготовленим апаратом чиновників. За патріархального типу політичного панування, характерного переважно для феодальних країн, пріоритетом є визнання своєрідної «святості», незмінності «з давніх часів існуючих порядків». Служба управління за такого панування має чітку ієрархію за схемою: начальник, штаб управління, підлеглі-піддані. Апарат управління формується не за принципом ділової компетенції, а на основі особистої відданості. Вірність керівнику, пану є основою і для просування службовими сходами. За такого типу держави відсутнє по суті формальне право, воно підміняється свавіллям правителя. Чим більший страх відчувають слуги перед існуючою системою покарання, тим більш ревно виконують вони свої обов’язки. Пан має право їх милувати й карати.

До третього типу М. Вебер відносив харизматичне панування. Воно властиве країнам з авторитарним типом правління.

Соціальна природа державної служби визначається також соціально-класовим складом державних службовців. Будь-яка держава прагне створити державну службу як надійний інструмент здійснення своєї політики. Надійність державної служби в класовому суспільстві визначається соціальним складом чиновників, їх належністю до владного класу або тих соціальних шарів суспільства, які цей клас підтримують, поділяють з ним відповідальність за загальний стан справ. Звичайно в цьому випадку використовується становий принцип комплектування апарату управління, державних структур.

Соціальний характер інституту державної служби офіційно визнаний шляхом закріплення основ організації і здійснення державної служби в конституціях сучасних демократичних держав. Цьому сприяла та обставина, що право на державну службу було віднесене Загальною декларацією прав людини 1948 р. до природних і невід’ємних прав людини. Стаття 21 Загальної декларації проголошує: кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників; кожна людина має право рівного доступу до державної служби у своїй країні.

Тільки на демократичному етапі розвитку суспільства держава забезпечує загальнодоступність державної служби. Нині принцип рівного доступу громадян до державної служби закріплений у ст. 38 Конституції України, Законі України «Про державну службу». Державна служба формується в нашій країні, як і в інших країнах, за рахунок громадян суспільства незалежно від їх походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли в установленому порядку конкурсний відбір або за іншою процедурою. Для того щоб отримати посаду, громадянин повинен бути не молодшим 18 років, володіти державною мовою і мати відповідні соціально-етичні та професійні якості. Це дасть йому змогу успішно вирішувати службові завдання і виконувати обов’язки, що покладаються державною посадою.

Таким чином, витоками державної служби є соціальні умови її формування і розвитку. Її соціальна природа повністю визнача- ється характером політичного устрою суспільства, особливостями держави, складом державних службовців як найбільш послідовних виразників і провідників державної волі.

Державна служба є видом суспільно-корисної діяльності. Соціальний характер державної служби правової, демократичної держави визначається її природою, метою, функціями і принципами організації. Тобто державна служба в сучасному вузькому розумінні розглядається не як служіння державі, а як професійна діяльність щодо забезпечення виконання функцій і повноважень держави.

1.6 Значення і роль державної служби в умовах державотворення України

Прагнення створити сучасну правову демократичну державу обумовлює встановлення адекватного адміністративно-правового та адміністративно-процесуального забезпечення державного управління шляхом запровадження адміністративної реформи.

Її сутність полягає в системній перебудові державного управління всіма сферами життя та у розбудові нових інститутів державного управління, відповідних економічному та соціальному стану країни, сучасному цивілізованому суспільству, спрямованому у постіндустріальний інформаційний простір. З цього випливає, що адміністративна реформа є неперервним процесом удосконалення інституційних засад механізму держави та державного апарату.

Метою адміністративної реформи є запровадження динамічного процесу змін у інституціональній системі державного управління, включаючи такі напрями, як запровадження сучасної парадигми державного управління, спрямованої на забезпечення реалізації прав і свобод людини та громадянина, на політичне і соціальне партнерство, функціональне управління економічною та соціальною сферами, відповідне формування механізму держави, державного апарату і внутрішніх структур органів управління, розмежування владних повноважень на засадах єдності державної влади та її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, делегування певних окремих декомпозованих завдань і функцій держави іншим відмінним від державного апарату організаціям для опосередкованого їх регулювання через застосування економічних важелів або соціальних пріоритетів.

Призначенням адміністративної реформи в Україні є впорядкування, удосконалення та розвиток механізму держави. Він безпосередньо пов’язаний з категоріями теорії держави та права «державний апарат» і «державна служба» та охоплює взаємодію держави і суспільства в системі: держава — система органів державної влади — орган державної влади — посада в органі державної влади — державний службовець — громадянин — суспільс- тво. При цьому категорія «державний апарат» містить цілі, завдання, функції, повноваження, зобов’язання, структури, зв’язки тощо в ланцюгу «держава — система органів державної влади — орган державної влади — посада в органі державної влади», а категорія «державна служба» — в ланцюгу «орган державної влади — посада в органі державної влади — державний службовець — громадянин». Тим самим механізм держави постає інтегруючою категорією, що охоплює державний апарат і державну службу; категорія «державний апарат» органічно поєднана з категорією «державна служба» і безпосередньо впливає на організацію та функціонування державної служби.

З погляду реалізації цілей, завдань і функцій держави адміністративна реформа має сприяти кардинальному посиленню аналітичної, прогнозної, регулюючої та контрольної функцій органів державної влади, чіткому їх розподілу як за конституційним поділом влади на законодавчу, виконавчу та судову, так і по горизонталі та вертикалі, ефективній взаємодії між органами різних гілок влади та інститутами громадянського суспільства.

Адміністративна реформа в Україні базується на таких засадах, закладених в Конституції України, а саме:

• визнання прав і свобод людини та громадянина як пріоритету держави. Забезпечення їх реалізації здійснюється державною службою;
• визнання демократії як доцільної та соціально придатної форми організації та функціонування державної влади. Протиріччя, що об’єктивно виникають між плюралізмом політичної сфери суспільства та цілісністю державної влади, має вирішувати державна служба;
• формування соціальної держави. Становлення, розвиток і зміцнення соціальних функцій держави, гарантії їх запровадження та реалізації найбільш сприятливих умов для саморозвитку і самозабезпечення людей має забезпечити державна служба;
• формування правової держави, в якій системоутворюючим фактором суспільної життєдіяльності постає закон. Забезпечення якості закону та гарантій реального запровадження і дотримання його положень покладається на державну службу;
• реалізація принципу унітарності держави, що зокрема передбачає побудову державного апарату за єдиними принципами, уніфікацію формування державно-службових відносин, прямий або опосередкований контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. Стабільність державного устрою забезпечується державною службою;
• підвищення значення та відповідальності державного управління у справі практичної реалізації інтеграційних процесів сучасного суспільства та глобалізації політичних і економічних систем. Реалізація цієї ролі можлива тільки за умови високого рівня розвитку професійної державної служби.

Крім того, адміністративна реформа має вирішувати актуальні завдання: створення умов національної та соціальної консолідації, забезпечення соціального партнерства та сприяння політичному партнерству, стабілізації та зміцнення громадянського су- спільства, визначення та реалізації державної політики в економічній, соціальній, духовній сферах тощо.

Але це лише умови для вирішення конструктивних завдань, що мають піднести на новий щабель взаємовідносини держави та громадянського суспільства. Нові взаємовідносини мають базуватися на запровадженні такого явища в суспільному житті, як соціальне партнерство. Соціальне партнерство як цивілізована форма людського співжиття забезпечуватиме захист інтересів людей найманої праці, роботодавців, органів державної влади та органів місцевого самоврядування шляхом спрямування до угод, узгодженості дій, досягнення консенсусу, розробки та реалізації спільної позиції з найважливіших напрямів політичного, економічного та соціального розвитку, трудових відносин.

Особливі надії в цьому покладаються на запровадження сучасної парадигми державної служби: забезпечення прав, свобод та інтересів людини і громадянина та надання послуг, а не управління.

У свою чергу, державна служба має забезпечити розумно організоване, демократичне, правове та результативне державне управління шляхом розвитку своїх інституційних засад і професіоналізації персоналу, запровадження сучасних стандартів обслуговування особи, суб’єктів суспільної системи.

Державна служба має надати державному управлінню системного характеру, програмного підходу до реалізації науково обґрунтованих, діагностованих і суспільно визнаних цілей діяльності складових державного апарату та забезпечити належне надання послуг людині, громадянину, всім інститутам громадянського суспільства, управлінський професіоналізм, законність, правову компетентність, організованість і дисципліну, результативність, раціональність, ефективність та інші риси функціонування механізму держави, яких потребують наше суспільство та держава.

Тим самим розвиток зовнішніх і внутрішніх впливів на су- спільство і державу диктує необхідність постійного оновлення та відповідного розвитку державної служби.